关于“广州维修基金第一案”的探讨
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注：本文中的“物业维修基金”、“物业维修资金”、“专项维修资金”、“维修基金”等用语系同一含义。
事件回顾：
1998年8月8日，广东某业主李女士与东悦居小区开发商签订《商品房买卖合同》，购买位于该小区的住房一套。
1998年10月1日，《广东省物业管理条例》（以下称《条例》）开始施行。该条例由广东省人大常委会颁布。其中第32条规定：物业管理维修基金由物业建设单位按物业总投资的百分之二，在向业主委员会移交物业管理权时，一次性划拨给业主委员会，其所有权属全体业主共同所有。
1999年1月1日，《住宅共用部位共同设施设备维修基金管理办法》（以下称《办法》）开始施行。该办法由国家建设部、财政部颁布。其中第5条规定商品住房在销售时，购房者与售房单位应当签订有关维修基金缴交约定。购房者应当按购房款2～3%的比例向售房单位缴交维修基金。
2003年9月1日，《物业管理条例》开始施行。该条例由国务院颁布。其中第7条规定，业主应按照国家有关规定交纳专项维修资金。
2003年9月，李女士将开发商诉至广州市中山区法院，要求其依照《条例》的规定，为该房屋缴纳物业维修基金。东山区法院以李女士诉讼主体资格不符合法律规定为由，驳回原告的起诉。 李女士不服，向广州中院提出上诉，二审法院裁定“撤销原审裁定，本案由东山区法院进行审理”。
2005年1月，东山区法院重新开庭审理该案，判决开发商补缴物业维修基金3724元。
2005年4月，广州市中院二审开庭。2006年1月12日，法院终审裁定：以现行法律法规对维修基金案的民事权利义务关系的调整尚无具体规定，维修基金纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件为由，撤销一审判决，驳回业主李女士的起诉。
本案审理过程中最突出的问题是：当民事案件需要以国务院各部门和地方立法机关发布的行政法规、部门规章、地方性法规为依据，而不同的法律文件中就同一事项做出了不一致的规定，法院应当如何处理？
一、关于本案
事实上，上述问题在行政诉讼中极为普遍。行政诉讼是公民、法人或其他组织针对行政机关的具体行政行为而提起的诉讼。多数情况下，行政机关做出具体行政行为的依据通常是法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、甚至是立法机关或行政机关发布的其他形式的规范性文件。一旦提起行政诉讼，就启动了对被诉具体行政行为合法性的司法审查。审查中的一个重要环节就是“适用法律”的审查。依照《立法法》和《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。依据《立法法》的规定，国务院制定的行政法规的效力高于地方性法规和地方规章，而地方性法规与部门规章的效力相当。为解决行政诉讼中地方性法规与部门规章的冲突问题，最高人民法院在2004年6月发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中就此专门做出了明确的规定。
《办法》颁布的时间为1998年。依照当时的《行政法规制定程序暂行条例》（已废止），如果《办法》系经国务院常务会议审议通过或经国务院总理审定，由国务院或国务院批准、国务院主管部门发布，该办法就应属于行政法规。但该《办法》的颁布单位为建设部和财政部，而不是国务院。因此，该办法应属于部门规章。
本案中，广东省人大常委会颁布的《条例》属于地方性法规，其效力应与部门规章相当。1999年8月，广州市国土局、房地产管理局颁布了《关于加强我市物业管理的通知》，意图对专项维修资金的缴纳问题做出调和性的规定，但该规定属于地方政府规章，其效力低于部门规章和地方性法规，不足以解决二者之间的效力冲突。2003年9月，国务院颁布了效力高于部门规章和地方性法规的《物业管理条例》，其中明确规定业主应“按照国家有关规定缴纳专项维修资金”。到此为止，“在广东省范围内应由谁来缴纳物业维修基金”的问题终于有了定论。
但是，在国务院《物业管理条例》出台前已经购买的商品房，其物业维修基金应如何处理呢？这仍然是一个悬而未决的问题。据媒体报道，具有相似情况的业主多达数十万户、涉及维修基金以数十亿计。
二、本案是否属于民事诉讼受案范围？
《民事诉讼法》第3条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。
法院认为本案不属于民事诉讼受案范围。但本案中并无犯罪事实发生，也明显不属于刑事诉讼，那么其是否属于行政诉讼受案范围呢？行政诉讼最显著的特点之一就是需要有行政机关的参与，其目的是解决就某一具体行政行为产生的争议。本案中并未涉及行政机关的任何具体行政行为，也并无任何行政机关参与其中，很显然不属于行政诉讼受案范围。本案是商品房买卖过程中就财产问题产生的纠纷，当事人向法院提起诉讼是其行使诉权的正当要求。因此，可以肯定地说，本案应当属于民事诉讼受案范围。二审法院以“此类纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件”为由驳回起诉是不恰当的。
三、本案是否需经“行政主管部门前置处理程序”？
二审法院驳回起诉的另一理由是：《条例》和国务院颁布的《物业管理条例》均就物业管理维修基金的收取、使用和管理等事项赋予了行政主管部门先行处理的职责。应由行政主管部门前置处理为宜，原审以民事案件受理并做出实体判决不当。
那么，这些条例中对“行政主管部门前置处理程序”有没有规定呢？
先来看一下《条例》：第32条 “物业管理维修基金由县级以上人民政府物业管理行政主管部门设立专款账户代为管理，不得挪作他用。”但这一规定只是赋予了行政主管部门管理物业管理维修基金的职责，与二审法院“行政主管部门先行处理” 的提法相去甚远。
《物业管理条例》：第54条：“专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定。”这一条赋予国务院相关部门就维修基金的管理制定相关规定的权限。但也并未规定建设单位与购房人就维修基金缴纳问题发生争议时的“行政主管部门先行处理”程序。而且，《物业管理条例》也明确规定由购房人（业主）缴纳维修基金，并没有为当事人的约定留出余地。
另外，二审法院的这一理由，并不符合《民事诉讼法》的有关规定。《民事诉讼法》第111条对人民法院受理后的案件的处理做出了列举性规定，其中包括“告知原告提起行政诉讼”、“不予受理”、“申请仲裁”、“向有管辖权的法院起诉”等。能与本案判决沾边的只有“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。但采用这种做法的前提是“法律规定”，《条例》和《物业管理条例》分别属于地方性法规和行政法规，并不属于“法律”的范畴。即使这些条例中就“行政主管部门先行处理”有所规定，也不应成为法院驳回起诉的理由；退一步说，即使有某个“法律”对此有所规定，法院也应告知当事人向有关机关申请解决，而不是“驳回起诉”。
四、二审法院的两个裁定自相矛盾
从媒体报道中我们得知，业主在一审中被驳回起诉并上诉后，广州中级法院做出的裁定认为当事人双方具有商品房屋买卖关系，小区业主就物业管理维修基金纠纷向法院提起诉讼，没有违反《民诉法》之规定，裁定“撤销原审裁定，本案由东山区法院进行审理”。而经发回重审并由开发商上诉后，该法院又认为“此类纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件”，裁定撤销原判决，驳回原告的起诉。
上述两个裁定是互相矛盾的。首先，第一个裁定推翻了一审裁定、确认了该争议的民事可诉性，即认为一审法院驳回业主的起诉是错误的，因此才将案件发回重审。而第二个裁定则推翻了第一个裁定，认为该争议不具备民事可诉性，甚至不应当作为民事案件来受理，继而驳回原告的起诉。所以，这种矛盾是根本性的矛盾，结论完全相反。作为中级法院，先后做出完全相反的裁定，不仅令当事人无所适从，也使得法院裁判失去了应有的严肃性。
五、本案应裁定中止审理
依据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，在行政诉讼中遇到行政规章与地方性法规就同一事项规定不一致时，一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章做出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项做出的规定，应当优先适用；（3）地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况做出的具体规定，应当优先适用；（4）地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项做出的规定，应当优先适用；（5）能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。
上述规定仅适用于行政诉讼，对于是否适用于民事诉讼程序还没有相应的解释出台。但是，我们可以从《民事诉讼法》找到应当中止诉讼程序的依据。《民事诉讼法》第136条：“有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）其他应当中止诉讼的情形。”
《条例》和《办法》的效力冲突问题，是本案的关键问题。这个问题不解决，就无法就案件实体问题做出正确的判断，无法做出恰当的判决。但是，这个问题需要通过法律规定的途径去解决，所需时间长短尚无法预计。因此，在这种情况下中止案件审理是恰当的做法。
根据《立法法》的规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，应由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。就本案，法院应裁定中止审理后，将问题层层提交最高人民法院，由最高人民法院依据《立法法》的规定提交国务院处理。
六、悬而未决的问题
《办法》于1999年1月1日开始实施，其与《条例》的矛盾在其问世之日起就已经存在。而这一时间距离“广东物业维修基金第一案”的最终判决已经有7年多的时间。7年时间对于一个国家、一个地区的法制进程来讲，不可谓不长。在此期间，经济发展居全国前列的广东省境内建成了成千上万的商品房，也有数十万计的人们兴高采烈地搬入了新居，但这两个条文之间的矛盾却始终未能解决。这一矛盾继而导致数十亿元的物业维修基金处于不稳定状态，而承载着人们希望的“广东物业维修基金第一案”竟是以这样的结果而告终。这种情况下，人们的惊愕和失望不难理解。
作为法律工作者，笔者可以理解有关法院的工作人员在审理案件过程中的辛苦工作，法官们也许已经采取了种种不懈努力、考虑了各种因素、协调了各种关系，但最终的结局并不尽如人意。这一悬而未决的问题依然困扰着广大人们。广东众多的业主恐怕只能期待着“第二案”、“第三案”、甚至“第N案”去解决这个问题。
李艳新