聚焦地方政府“债务风险”
编辑：韩洁 来源：半月谈 点击进入：法律咨询热线
收入减少，支出剧增，成为当前摆在许多地方政府面前的一大难题。从弥补地方资金缺口，扩大地方政府投资能力，拉动经济增长等多方面考虑，中央近期开始发行2000亿元地方政府债券。但不容忽视的是，地方政府债务迅速增加，债务风险急剧上升，已成为影响我国经济健康发展的一大隐患，也引起社会各界的广泛关注。为此，半月谈记者专访了财政部财政科学研究所所长贾康，请他就地方政府债务风险问题予以解答。
【背景：长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。2004年，国务院发展研究中心地方债务课题组的一次摸底显示，中国地方政府债务至少在1万亿元以上；而财政部经济建设司的报告也显示，按照平均数推测，2004年全国地级及以上城市的负债总额为10800亿～12000亿元。这一水平目前已被大大突破。】
半月谈记者：目前地方政府债务的规模和现状如何？
贾康：从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。西部地区的陕西省2007年底债务总额达1272亿元，相当于其当年GDP的23.2%，其中直接债务886亿元，占债务总额的69.7%，担保债务345亿元，占债务总额的27.1%，政策性挂账约40亿元，占债务总额的3.2%。中部地区的河南省2007年底债务总额为2171亿元，占GDP的14.5%，其中直接债务1805亿元，占债务总额的83%，担保债务158.2亿元，占债务总额的7.3%，政策性挂账208亿元，占债务总额的9.6%。东部地区的浙江省数据显示，2005年底债务总额相当于当年GDP的11%。由于政府债务近年有上升趋势，在估算时，我们将2007年东部的债务占GDP比假定为12.5%，将东部直接债务占债务总额比设为80%，担保和挂账分别估计为10%。我们以这些比重作为相关条件，可以对债务规模进行估算，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。即使打个对折，也堪称数量惊人。
【背景：地方官员考核评价机制的设计，同改善地方政府财务状况的目标并不一致。任期有限而需要依靠经济增长等政绩升迁的地方官员，普遍存在透支财力“大干快上”的动机。债务被留给继任者，后者为了自己的前途继续举债，使债台不断高筑，形成恶性循环，这种现象在县乡两级基层政府尤为突出。分税制后，地方财政在全国财政收入中的比重连年下降，但人员编制扩大，市政设施、教科文卫等必要性开支增加，使地方财政压力不断加大。】
半月谈记者：地方政府是怎样举债的？其背后的深层次原因是什么？
贾康：尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等有明确规定，但许多地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束，导致地方政府负债有许多理由，诸如加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌等。
地方政府负债的深层次成因，无外乎两个方面：体制性原因和政策性原因。
1994年我国实施了分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善，这成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方之间的事权划分并不十分清晰，地方政府的支出责任总体上仍显模糊，但在具体场合又往往在不断强化，超出其财政能力的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。另一方面，省以下地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。这是地方债务形成的重要的体制性原因。
地方政府负债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位。机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。
另外，国家的宏观经济政策也与地方政府债务有关，这些政策性原因既有经济转轨过程中政策转型导致的地方政府负债，也有外部经济环境发生变化带来的政策性负担，还有欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。与前面体制性负债不同的是形成这些债务的原因——宏观政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。
【背景：财政部调查显示，地方债务规模增长过快，增长率居高不下，远远超过经济增长和财政收入增长的速度，其中城市建设债务成为地方债务的主体，举债搞城市建设已成为城市发展的普遍现象。另外，地方债务隐性化趋势明显，银行成为政府的最大债权人。由于还债高峰期的到来，这对于大多数还只是“吃饭财政”的地方政府来说，构成了巨大的财政风险。】
半月谈记者：中央代地方政府发债是解决地方债务的好办法吗？
贾康：地方适度举债具有必要性和合理性，但地方政府举债可能带来风险。如果没有合适的财政规则来约束地方政府的过度支出行为，一些地方政府可能会因过度举债而破产。因此，中央政府必须加强对地方政府债务管理。我国应在完善地方债务统计核算体系的基础上，尽快建立地方财政风险预警和控制体系，有效识别、预警和防范地方财政风险。同时，提高地方财政及债务信息的透明度，发挥社会公众和市场机制的监督、引导作用。
为了降低发行成本，提高地方政府债券信用等级，此次地方政府债券由财政部代理发行，并代办还本付息。中央代地方发债的方式在预算法上有所突破。地方债列入地方财政赤字，再加上一整套管理制度的建立，意味着地方政府必须承担还本付息职责，否则可能被“追偿”。（记者 韩洁 闻喧）