浅谈人民调解协议的效力及司法确认程序
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调解是各国解决民事纠纷的三大制度之一，尤其是在我国，人民调解组织主持的人民调解在处理居民之间的民事纠纷中占有重要地位。这不仅在于我国传统法律文化中讲究和谐精神与协调一致，人们有“厌诉”心理，发生纠纷时往往更多地求助于调解；而且从现实的层面上，调解不仅有利于人民内部矛盾的迅速解决，并且有利于节约国家司法资源。然而，人民调解组织主持下达成的调解协议没有法律上的约束力，一方当事人一旦反悔，调解协议就成为一纸空文，这不仅是对社会资源的一种巨大浪费，而且对另一方当事人也是不公平的。这种制度设计对违背契约的一方不仅不给予制裁，而是给予鼓励（法院支持反悔的一方当事人的诉请就是制度上的鼓励）；遵守协议的一方不仅得不到法律的保护，反而受到了事实上不利益（协议书的不履行势必给希望遵守协议的一方带来直接或间接的不利益）。无疑，这样的制度不仅是不公平的，特别是与当下社会要求建立一个信用社会是背道而驰的，十分不利于建立一个良性的市场经济体制与环境。对于这样制度设计，我们是墨守陈规呢？还是与时俱进、大胆进行革新，弥补制度设计的漏洞呢？答案无疑是后者。如何弥补人民调解协议的效力漏洞？如何在现行法律制度框架内进行嫁接，既不违背现行法律，又给人民调解协议以效力上救济？给人民调解协议以效力上救济应遵循什么样的程序？这是本文要展开讨论的问题，也是本文展开论述的途径。
一、人民调解协议的基础效力。在论述调解协议之前，我们首先要弄清什么是调解。调解是由第三人（调解机构或调解人）出面对纠纷的双方当事人进行调停说和，用一定的法律规范和道德规范劝导冲突双方，促使他们在互谅互让的基础上达成解决纠纷的活动。本文讨论的调解是指人民调解组织主持下进行的调解。
〈一〉人民调解协议的性质。在人民调解组织主持下，经过双方当事人多轮的商讨、互相让步最终达成一致意见，最后签订的协议即是人民调解协议。花费了大量精力签订的人民调解协议，是否除了当事人自愿履行外没有任何效力呢？我们认为，并非如此。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》〔法释（2002）29号〕第一条已明确规定人民调解协议具有民事合同性质。据此，如果一方当事人违约，另一方当事人向法院起诉后，应判定不履行调解协议的一方当事人承担违约的法律责任，除非不履行调解协议的一方当事人提出证据证明调解协议（1）违背自愿原则，协议内容歪曲了双方当事人当时的真实意思，或者该方当事人是在受胁迫或欺诈下签订的；（2）违背合法原则，协议内容违反了国家法律的强行性规范或公序良俗原则；（3）重大误解或者显失公平。
〈二〉人民调解协议的民事合同效力在实体理论上的依据。人民调解组织调解的范围仅为民事性纠纷，属于私法的范围。而私法以私人平等和自治为基本理念，意思自治的真谛在于尊重选择，其基本点则是自主参与和自己责任。调解协议是当事人在平等和自愿的前提下签订的，虽然双方可能都做出了让步，牺牲了自己在纠纷发生时要求的部分利益，然而他们最终发现，“只有与对手彼此都接受双方同意的约束，即契约，才是唯一现实的选择，”这正是当事人自主参与的结果。在市场经济条件下，公民尊奉私法自治理念去参与生活，必须把理性判断作为交往的前提。自主参与者对于参与所导致的结果负担责任，即自己责任，这是自主参与的必然逻辑。如果当事方不履行调解协议，意即当事方存在过错，根据意思自治理念，有过错的加害人必须对加害行为负责，即过错责任。既然我国的《民法通则》承认意思自治原则，作为国家司法机关的人民法院有何理由不尊重当事人自治的结果呢？
〈三〉人民调解协议的民事合同效力在程序法上的依据。人民法院在诉讼中认定人民调解协议具有合同的效力，同时也符合程序法的规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第16条第2款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行……”据此法律规定，当事人应当履行调解协议，在人民调解协议的效力问题上法律做出的是强行性规定，当事人没有履行或者不履行的自由选择权，反言之，当事人不履行调解协议就要承担法律责任。该款随即规定：“当事人……反悔的，可以向人民法院起诉。”该规定并没有说，当事人因反悔而不履行调解协议不需要承担法律责任，从条文规定中也推导不出这样的意思。反过来，如果认为推出这样的意思，显然与该条文的前半句“当事人对调解达成的协议应当履行”是矛盾的，立法者不可能在同一条文中做出相反的意思。该条规定只是赋予当事人在不履行调解协议时除人民调解委员会调解之外的另一解决争议的新途径，即诉讼。法律赋予当事人的是起诉权，而不是胜诉权。在此情况下，无论是反悔方起诉，还是对方起诉，在民事实体法上，反悔方都要承担不履行协议的法律责任，除非法院认定调解协议无效。
二、人民调解协议与人民法院确认文书的效力衔接。通过第一部分的论述，我们解决了人民调解协议的基础效力问题，然而人民调解组织主持下达成的调解协议没有法律上的强制执行力，仅具有确定力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说是一种浪费，同时也不利于树立人民调解的威信，这样大量的简单、无争议或争议不大的民间纠纷将会涌到法院去解决，势必增加国家司法资源的浪费和当事人的诉累及诉讼成本的额外支出。法释（2002）29号司法解释虽然明确规定了人民调解协议具有民事合同效力，但并没有为法院确认人民调解协议设置更合理更简便的程序。这就引出了法院如何确认人民调解协议效力的问题。
〈一〉人民调解协议效力确认在仲裁法上的映射。在我国的民事诉讼法及仲裁法中都有调解制度的规定，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。为赋予人民调解协议以法律强制效力，我们设想，把人民调解协议与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。实行这种衔接制度，不仅具有现实上的重大意义，而且具有法理上的可行性。
仲裁制度为我们进行确认调解衔接提供了参考蓝本。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2005年）》第40条第一项规定，当事人在仲裁委员会之外通过协商或调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会组成仲裁庭或指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解组织主持达成的人民调解协议可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。
〈二〉人民调解协议效力确认在我国台湾地区和国外的立法实践体现。我国台湾《乡镇市调解条例》中规定，由乡镇市调解委员会调解达成的调解协议，应于7日内送法院审核，经法院核定的调解协议与法院民事判决具有同等效力。在英国，经调解组织调解达成的调解协议，当事人可以申请法院确认，法院根据调解协议内容制作确认令，确认令具有强制执行力。因此，可借鉴其他地区的有关法律制度，为符合某些条件的人民调解协议，创设专门的、合理简便的司法机关确认程序，以便更合理地运用社会调解资源和司法资源。
〈三〉启动确认人民调解协议效力衔接程序的理论基础。从法理上讲，法院调解是民事诉讼活动的一部分。进行民事诉讼活动必须存在民事诉讼法律关系，而一个民事诉讼法律关系的产生前提是一个“诉”的提起。因此，要想使人民调解进入到法院调解，首先必须构造一个“诉”。诉的要素有三个，即诉之当事人、诉之标的、诉之理由。人民调解当事人向人民法院申请确认人民调解协议的法律效力，具备了诉的三个要素：（1）诉之当事人分为起诉一方与被诉一方。提出申请的一方可视为起诉方，被申请方则为被起诉方，双方都申请时可视为诉与反诉的合并；（2）诉之标的，该诉为确认之诉，确认的客体为当事人之间具有人民调解协议规定的权利义务关系；（3）诉之理由，即诉的依据，此处是人民调解协议。诉的提起要具备两个要件：一是由一方当事人向另一方当事人提出（实体意义上的诉）；二是由一方当事人向法院提出（程序意义上的诉）。根据前面所述，人民调解协议当事人向人民法院申请，具备了诉提起的两个要件。至此，一个完整的“诉”形成了。
具备了“诉”的要素与提起要件后，还需要有人民法院的受理，才能产生民事诉讼法律关系。人民法院受理人民调解协议当事人的申请，可依据民事诉讼的主管与管辖的一般原则。在主管方面，人民调解组织受理的民间纠纷基本上都属民事诉讼的适用范围。在管辖方面，级别上一律应由基层人民法院管辖；地域上应由人民调解组织所在地人民法院管辖。
三、人民法院确认人民调解协议的程序。人民法院对人民调解协议的确认，在遵循民事诉讼的基本原则和基本制度的前提下，主要适用法院调解制度的规定，适用简易程序进行，并可以借鉴仲裁法、我国台湾地区及国外的有关做法，使原则性与灵活性相结合。本部分就确认程序进行简略论述。
1、法院确认的根据。主要有两个条件：一是有效的调解协议；二是当事人的申请。有效的调解协议，应是在人民调解组织主持下，依据当事人自愿、合法原则达成的书面协议。在形式要件上，协议书应采用司法行政部门印制的统一格式，由纠纷当事人和人民调解员的签名，加盖人民调解组织的印章。当事人的申请，可以是一方申请，另一方同意；也可以是双方达成申请协议，共同申请。当事人可以直接向法院申请，也可以委托人民调解组织向法院提交申请。
2、法院确认的方式。法院受理后，依简易程序由审判员一人独任审理。人民调解组织应将案件的案卷材料和有关证据移送法院。法院以书面审理为原则，如果审判员认为有必要时，可以通知当事人或证人到庭进行询问，也可以通知调解人到庭或以其他方式询问案件情况，以核清事实。根据审查的调解协议的具体情况，既可以按照人民调解协议内容出具调解书；也可对公证机关赋予强制执行效力的人民调解协议出具执行裁定书；还可以对当事人持人民调解协议申请支付令并符合法定条件的，发出支付令等等。法院审理的具体程序可以不受其他规则的限制，审理期限，应比一般简易程序要短，一般的应在15日内审结，复杂的可延长至一个月。
3、法院确认的结果。法院对人民调解协议的确认结果可能有几种情形：（1）一般情况下，经过审理，独任庭认为人民调解协议内容清楚、合法的，应依据人民调解协议的内容制作法院调解书，要求双方当事人在调解书上签字，加盖人民法院印章。（2）如果独任庭认为人民调解协议内容不清或者违法或者有欺诈、强迫等情形的，应认定协议无效。在双方当事人愿意再行调解的情况下，可以主持当事人达成新的协议，并以此制作调解书。（3）如果在独任庭制作调解书前，当事人双方撤回申请的，应裁定撤销案件；一方当事人撤回申请或不同意法院调解的，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以另行起诉。法院受理起诉后，在审理时人民调解协议书具有合同的效力。
4、法院确认的监督和补救。在民诉法中无此制度规定，但确认制度纳入法院整体工作后，可以接受法院原已成熟的监督体系监督，办理确认案件仍应遵照人民法院办案纪律、回避规定等。出现审查不严至使经过确认的协议内容不便执行或者与法相悖的情形，制度应设计相应的补救措施。第一，由于当事人原因、执行条件变更等引起协议执行不能或已不必要的情况下，应由当事人协商解决，达成新的协议则依当事人意愿履行新的确认程序；第二，审查不严导致协议内容违法，应依当事人申请（无申请人则按本院发现确有错误），启动审判监督程序，撤销本院的司法确认书，使协议的强制执行效力归于消灭。有别于其他案件的再审的是，司法确认书撤销后，不宜直接进入再审，纠纷的解决仍可由当事人启动诉讼程序实现，由此完成对权利人的保护，亦可保证及时纠正确认错误，维护司法权威。
根据前面的论述我们这里可以概括出“司法确认”的概念，即指纠纷当事人在人民调解组织主持下达成调解协议后，向法院提出确认请求，由法院启动司法审查快速确认程序，对协议内容进行合法性审查，符合确认条件的，则以人民法院有关法律文书的形式固定调解成果，赋予其法律强制力。
四、人民调解协议适用证据规则问题。2002年4月1日开始施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”人民调解协议的效力是否与这一规定发生冲突呢？我们认为，不发生冲突。
第67条的规定是针对法院主持的调解或当事人庭外和解而作出的，其目的是消除当事人害怕在调解或和解中因承认案件事实而在其后诉讼中给自己带来不利的顾虑，鼓励当事人在调解或和解中作出让步，从而促进调解或和解协议的达成。从条文的规定，我们可以看出，这项证据规则只对达不成调解协议的情况下才适用，如果双方当事人在法院的主持下达成调解协议，一般情况下不适用该项证据规定，除非当事人根据我国《民事诉讼法》第182条的规定提起再审。因为当事人一旦签收了法院制作的调解书，调解书即具备了法律效力，本案已经结束，不存在“其后的诉讼”，第67条证据规定失去适用条件。当事人要按照调解书的内容履行义务，当事人由于妥协而产生的对己不利的后果一旦列为调解书的内容，当事人同样必须履行。
人民调解组织主持下进行调解与法院主持调解同样适用第67条证据规则。在人民调解过程中，当事人为达成调解协议作出妥协所涉及的对案件事实的认可，同样不能在诉讼中作为对其不利的证据。但是当事人之间一旦达成协议，签订人民调解协议后，人民调解协议就具备了合同的法律效力，当事人则不能就人民调解协议的内容在诉讼中引用第67条证据规则，除非当事人证明人民调解协议无效。如果人民法院根据人民调解协议的内容，审核后制作法院调解，则适用法院调解的效力，如前段的分析，一般也不再适用第67条证据规则。
五、建立人民调解协议确认制度的意义。确认人民调解协议效力的意义在于：1、对当事人而言，有利于化解矛盾，减少纠纷，提高效率，降低诉讼成本和风险，增强其对人民调解组织的信任。2、对法院而言，在市场经济日益成熟的今天，各种矛盾不断暴露，普遍而尖锐，法院作为各种矛盾的聚集点，审判任务不断加重。实施确认制度，正好使得人民法院借助了强大的民调组织系统的力量，将各类繁杂而众多的纠纷解决于“襁褓”，消弭于无形，使法院审判延伸，并与人民调解工作有机接轨，实现社会纷争的良性解决机制。这最终是减轻了法院的工作负荷，对于人民法院普遍面临的案多人少的状况，不能说不是一种缓解。3、对人民调解组织而言，有利于提高调解人员的工作积极性，化解矛盾纠纷，不再认为自己花费的大量心血白白耗费了，使其有一种成就感。
总之，确认人民调解协议的效力，有利于综合解决社会矛盾，有利于发挥民调组织的工作，整合资源，避免社会矛盾在审判环节过于集中。
解决人民调解协议的效力问题的关键，不在于从实体上确认它是否属于一种民事合同，而在于通过程序的设置，使其如何更好地与诉讼相衔接；并在肯认人民调解正当性的前提下，如何通过程序设置更好地保护当事人利益。人民调解协议的效力问题，作为在程序过程中出现的一个问题，最终只能依赖程序本身来加以解决，也只有这样，我们才算找到了解决问题的根本。