农业承包合同纠纷的成因及对策
编辑：何马根 来源：中国法院网 点击进入：法律咨询热线
农业承包合同又称农村土地承包合同，是指农村集体经济组织（或者村民委员会）作为发包方，与承包方之间就集体享有所有权或使用权的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源所订立的承包经营合同。因承包方是集体经济组织内部成员还是外部成员的不同，农业承包合同可分为内部承包合同与外部承包合同两种，集体经济组织成员作为承包方的合同称为内部承包合同，集体经济组织外部成员作为承包方的合同则称为外部承包合同。笔者针对近几年自己所在法院审理的农业承包合同纠纷案件进行调研，在分析农业承包合同纠纷成因的基础上，试图提出减少纠纷的一些对策。
一、农业承包合同纠纷发生的原因分析
从过去审理的农业承包合同纠纷案件看，农业承包合同纠纷案件主要呈现三个特点：一是从诉讼主体来看，承包方作为原告提起诉讼要比发包方作为原告的稍多一些。在2002年我院审理的62件农业承包合同纠纷案件中，集体经济组织作为发包方起诉承包方的案件22件，占35.48%；农民作为承包方起诉集体经济组织的案件29件，占46.77%。二是从诉讼请求来看，承包方起诉的请求主要是要求继续履行合同，发包方起诉的请求主要是解除合同。三是从发生纠纷的原因来看，因一方违约而引发的另一方要求继续履行合同或解除合同的纠纷占主要部分，此外，因土地征用补偿而引发的纠纷增多也是近几年来出现的新情况。下面对农业承包合同发生纠纷的原因进行具体分析。
（一）因外部承包而引发纠纷
二十世纪八十年代后期以来，由于从事农业生产的收益相对较低，一些农民不愿意种地，部分农村土地被发包给集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。但外部承包合同比较容易发生纠纷。
随着农村经济结构的调整，有些地方的土地在升值，农民又开始愿意种植土地，此时就出现了农民对集体经济组织以外的人承包土地不满的情况，一些地方的集体经济组织迫于压力只得要求与承包人解除合同。外部承包合同发生纠纷的原因，有承包人违约引起的，也有因订立合同未经民主程序引起的。根据有关法律规定，将农村土地发包给集体经济组织以外的人承包要经过大部分村民同意，即要通过一定的民主程序决定。有的发包方以合同未经民主程序为由要求确认合同无效或解除合同。例如：1998年，某村村委会将本村荒山荒地500亩发包给本村以外的个人承包经营，承包期50年，承包费每亩每年20元。后该村又将本村的大面积土地承包给本村以外的人经营，再加上开发项目占地等原因，致使本村村民无地可种，引起村民不满，群体上访，造成社会不稳定。村委会根据群众意见，将承包方告上法庭，以未经民主程序为由要求解除合同。
（二）因承包方违约而引发纠纷
在承包合同履行过程中，承包人要按照合同约定交纳承包费；要维持土地的农业用途，不得用于非农业建设；要合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。在实践中，承包方不履行合同义务的主要有两种：
一是承包人拖欠承包费。承包人拖欠承包费有的是因为对发包方在履行合同义务方面有意见；有的是因为经营不善，交纳承包费困难；有的是故意不交纳承包费。有的承包费经发包方同意予以减少，但由于没有书面证据，发包方负责人更换后不能得到继续认可也是发生纠纷的一个原因。
二是承包人随意变更土地使用方式。承包人将承包的土地改变用途或进行破坏性、掠夺性生产经营。例如，某村将数十亩土地承包给本村以外的人用于农业生产经营。在承包期内，该承包人未经发包人同意，也未经有关部门批准，即在承包土地上建楼房，搞房地产经营。又如，某村将本村的一片果园承包给本村的一位农民经营，该农民见果园下面有沙子，卖沙子比搞果园经营赚钱，于是该农民在果园时挖沙卖沙，改变了土地的使用方式。
（三）因发包方违约而引发纠纷
在农业承包合同履行过程中，发包方要依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；要维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；要尊重承包方的生产经营权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。这些都是发包方应当履行的义务。在实践中，发包方违约的主要有：
一是发包方未按照合同约定提供供水、供电条件，致使承包方不能正常履行合同。
二是发包方单方收回土地或将承包土地部分发包于第三人。有些村干部看到原来订立的农业承包合同收取的承包费较低，而如果按现在的市场行情重新发包将会获取更大的利益，于是在利益驱动及其他因素的影响下，发包方起诉承包方要求变更、解除合同，承包人则不同意变更、解除合同，就引起纠纷。
（四）因征地补偿费问题而引发纠纷
因承包土地被征用，承包方不接受补偿方案而引发纠纷。农业承包合同履行期限一般较长，承包人为了生产经营的需要，一般要进行一定的先期投入。在承包期内，因工业占地或其他项目征地，承包合同需要解除。承包合同解除后，承包方与发包方就补偿问题达不成协议就会引发纠纷。
二、减少农业承包合同纠纷的对策
通过原因分析，我们以为要维护农村土地承包关系的稳定，减少农业承包合同纠纷，至少要在以下方面加强工作。
（一）承包合同的订立程序要合法
2003年3月1日开始实行的我国《农村土地承包法》第十八条第四项规定：“承包程序合法。”，从发生纠纷的情况看，在程序方面重点要注意两个方面的问题：
一是要遵守民主程序的有关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定：“承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”对于集体经济组织以外的单位或个人作为承包方的情况法律还有特别的规定，《土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，《农村土地承包法》第四十八条也有相同的规定。以上这些都是关于农业承包合同订立的民主程序的强制性规定，是必须要遵守的。
二是对采用招标方式订立承包合同的要遵守招标投标的法律规定，要按照程序确定中标人并与之订立合同。我院2003年5月年审理了一起因招标投标引发的纠纷案件，某村经济合作社就一块果园进行招标承包，王某投标的承包费为每年5000元，李某投标的承包费为每年4500元，但经济合作社却与李某订立了承包合同，王某起诉要求经济合作社赔偿损失10000元，法院认为王某应该是中标人，经济合作社应当与王某订立承包合同，故判决经济合同社赔偿王某经济损失5000元。
（二）承包合同的内容要明确、合法
承包合同应当对承包地的面积（四至界限）、履行期限、承包费的数额及交纳时间、违约金等内容要有明确约定。除此之外，还要注意两个方面的问题：
一是农村土地利用的合法性问题。我们在审理农业承包合同纠纷中发现一些合同内容不合法，主要表现在将农村土地用于非农业建设。根据《农村土地承包法》第六十三八条规定“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农业建设”
二是合同期限问题。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定，农村土地承包期限一般为30年。而在发生纠纷的农业承包合同纠纷中，一些承包期限不足30年。我们认为法律规定的30年是倡导性的法律规范，也是为了有利于土地资源的合理开发和利用，当事人应当尽可能遵守。
（三）遵守合同的观念要坚持
对于已经生效的合同，当事人应当按照合同约定履行义务，不得擅自违约，更不得单方解除合同。
在实践中，发包方常常以合同约定的承包费偏低和其它原因为由要求解除承包合同。我国《农村土地承包法》侧重于土地承包经营权的保护。根据《农村土地承包法》第三十五条规定，承包期内，发包方不得单方解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包人放弃或变更土地承包经营权，以得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。因此，作为发包方增强法制观念，特别是履行合同的意识尤为重要。
（四）征地补偿问题要妥善解决
农村土地征用后如何对农民进行补偿是近年来的农村热点问题，也是比较容易引发纠纷的问题。承包经营的土地被征用后如何补偿，因同时受国家征地补偿法律、政策和承包合同的双重调整而操作起来更是一个难题。根据《土地管理法》第四十七条的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及附着物和青苗的补偿费。根据目前的补偿办法，就一般耕地而言，土地补偿费和安置补助费归属集体经济组织所有，通常是不分到农民个人手中。但对于存在承包合同关系的耕地来说，其补偿办法应该是有所区别的，除了附着物和青苗的补偿费外，还应当根据承包地的收益情况，给予承包人一定的预期利益的补偿。这种预期利益的补偿标准是什么？笔者认为一方面有关地方政府部门应当制定一个比较合理的计算方法；另一方面发包方与承包方在合同中可以约定土地征用后的补偿方法。
三、对农业承包合同纠纷解决机制的思考
农业承包合同的订立、履行环节中的一些问题得到注意和重视了，固然能使农业承包合同纠纷发生减少。建立良好的农业承包合同纠纷解决机制也有利于农业承包合同关系的稳定。《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不原协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”解决农业承包合同纠纷的途径是多方面的，主要有四种：协商、调解、仲裁、诉讼。
农业承包合同发包方和承包方的关系大部分是集体经济组织与其内部成员的关系，承包的农村土地有一些是口粮田，因此，农业承包合同具有不同于一般民事合同的特征，其并不完全体现民事合同的平等性。正因为有这种性质，加大解决农业承包合同纠纷中的调解及仲裁的力度是很有必要的。
（一）充分运用调解手段解决纠纷
调解包括在政府主持下的诉讼外调解和在法院主持下的诉讼调解。实践表明，在一些情况下，在乡（镇）政府有关部门参与下的调解是解决农业承包合同纠纷比较好的途径。
农业承包合同纠纷案件在审理过程中，法院也应当充分运用调解手段结案。特别是对于群体性和单纯运用法律不易解决的农业承包合同纠纷，调解手段有时能够发挥很好的作用。
（二）切实落实农业承包合同仲裁制度
我国《农村土地承包法》规定了仲裁制度，但农业承包合同仲裁制度的作用并未真正发挥出来。原因主要有三个方面：一是农业承包合同仲裁的组织机构、仲裁程序等内容目前缺乏具体规定；二是一些地方尚未建立农业承包合同仲裁机构；三是没有建立仲裁必要制度，当事人参与仲裁的积极性不高。为了改变这种状况，笔者认为：一方面要建立和规范农业承包合同仲裁机构，由区县的农村合作经济管理部门主管，每一个乡（镇）的农村合作经济管理站设立一个仲裁员；另一方面建议在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度，即规定农业承包合同纠纷在诉讼之前要经过仲裁机构的仲裁。