关于对土地草牧场承包经营权纠纷案件审理疑难问题的思考
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自治区党委提出的“8337”发展思路。“八个发展定位”“三个着力”“三个更加注重”“七项重点工作”。那么在七项重点工作中，有一项是做好“三农三牧”工作。自觉服务和保障“8337”发展思路是全区法院义不容辞的政治责任。也是人民法院能否真正实现司法为民的重要举措。然而，土地、草牧场承包经营权纠纷案件审理的效果如何，既是关系农牧民民生问题的大事，也是关系能否做好“三农三牧”工作的关键性问题。由此可见，对土地草牧场承包经营权纠纷案件的审理尤为重要。下面，我结合工作实际，谈几点粗浅的认识，与大家共同商榷。
一、 土地、草牧场承包经营存在的问题
（1）有些土地草牧场承包合同内容不规范完整，有的承包合同面积和实际面积不符，相差较大。有的地方实行退耕还林还草后不及时办理变更手续、农林牧部门给同一块地发证。出现一地两证现象。还有一些林间土地发包承包无土地使用凭证，靠政策调整使用，随意性很大。如：原告车某与被告刘某各出资一半购买乌鲁嘎农场，双方合伙经营，各占一半股份，以乌鲁嘎农场为基础，二人共同承包经营了护林沟农场。2005年2月28日牙克石国营林场将护林沟南段东坡防火隔离带2700亩土地（无土地使用凭证）承包给车某、刘某，承包期限自2005年2月28日起至2008年12月30日止。2006年3月23日牙克石国营林场又与迟某签订《小流域治理及防火隔离带使用协议书》牙克石国营林场将护林沟南段东坡防火隔离带2700亩土地发包给迟某承包期限从2006年1月23日起至2010年12月31日止。车某、刘某将牙克石市国营林场诉至法院要求法院确认牙克石国营林场与迟某签订的《小流域治理及防火隔离带使用协议书》无效。法院审理后认为，牙克石国营林场在车某、刘某签订的合同正在履行期间，且合同期未满，又与迟某签订《小流域治理及防火隔离带使用协议书》将护林沟南端东坡防火隔离带2700亩土地承包给属无效行为。
（2）外嫁女丧失土地草牧场承包经营权。农村牧区女性出生后，按照土地草牧场承包经营政策，其户籍所在地分给土地草牧场，一般都能享受与男子平等的土地草牧场承包权利。而在结婚后户口会迁移到男方家庭。由于农村牧区实行“三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地草牧场承包政策，加之在土地草牧场承包或延包过程中都没有预留机动地，也没有新开垦地或村民自愿交回的承包地，农村牧区妇女结婚后在新居住地没有承包地，同时也无法带走在娘家时分得的承包地，从而丧失了土地草牧场承包权。有些地方的村委会外嫁妇女分得的承包地收回，另行分配。如免渡河镇团结村村民宗某某嫁到外地后村委会将宗某某分得的土地收回，宗某某将村委会诉至法院。在审理中，村委会答辩称：根据《村民委员会组织法》第一条规定：为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。第二条规定村民委员会是村民自我管理、自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条规定：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的发包方不得收回其原承包地。显然村民委员会的行为是违法的。但村民委员会自治，法院对村民委员会的“村规民约”进行处理难度很大。即使判决了，执行难度也很大。村委会拒不执行，法院也无法采取强制执行措施。
离婚丧偶失去土地草牧场承包权。土地草牧场属不动产。农村牧区妇女在离婚诉讼中，很少有人对土地草牧场权益进行争取。法院判决离婚时一般也不把土地草牧场作为夫妻共同财产进行分割。即使对土地牧场进行了分割，也很难执行，致使农村牧区妇女在离婚后土地草牧场承包权难保。年轻的丧偶妇女由于改嫁而离开婆家居住地的其土地草牧场承包权也相应失去。
（3）关于“三无农民”要求法院确认村民资格案件。
随着经济的发展人口流动较为频繁，有一部分农民虽然是农业户口确无土地耕种，成了种田无地，就业无岗，低保无份的“三无农民”。如牙克石市东兴街道办事处辖区二十多位农民到政府上访，政府答复让依法解决到法院起诉，要求法院确认村民资格，然后让法院判决分给土地。此类案件根本不在法院民事案件受案范围之内。笔者对此进行了调查。形成这种现象的原因是改革开放初期，多数是八十年代从黑龙江、辽宁、吉林等地农村将户口迁入牙克石市东兴街道办事处辖区村里（户籍迁出地已将土地收回）当时未经村委会同意，户籍管理部门公安机关直接办理的，在村里购买房子后，一直在此居住，有的已经居住二十多年，一直没有分到土地。村委会也不承认他们是本村村民。这一新的困难群体的出现给我们带来了许多亟待解决的问题。
（4）土地管理部门对土地开垦问题监管不力。乱开荒问题严重。如牙克石市免渡河镇先进村委会与村民因土地纠纷问题产生矛盾涉及村民200多人，村委会负责人多次到政府上访，村民将满洲里至北京的1302次旅客列车拦截，导致火车晚点26分钟开出，在社会造成极坏影响。村委会将村民诉至法院。法院受理后，进行了详细调查，形成此问题的原因是委员会将土地发包给村民后，村民在分给土地的周边空闲地乱开垦（俗话称向前地头子）如每口人5亩地，三口之家分得15亩地，乱开垦的土地已达到100亩甚至200亩，乱开垦取得的土地不向村里交承包费，只向村里交纳所分土地的承包费，村委会拟将乱开垦的土地和所分得的土地一样收取承包费。村民拒不交纳，而且已耕种多年为此产生矛盾。法院受理后及时与当地政府管理部门、村委会协商最终决定，对所有的（含乱开垦土地）土地逐家逐户重新丈量重新分配，得到了全体村民的一致认可，实现了案结事了。
（5）土地草牧场承包经营权流转不规范，草原管理部门颁发的草原使用权证对草原标注定位不准确。农牧户之间的土地草牧场承包经营权流转多数采取口头协议的形式。随意性大，即使签订了书面合同，也有许多合同未对承包经营权流转期限、流转价格、转包出租、互换、转让和违约责任等作出明确约定留下许多纠纷隐患。
案例：
基本案情：原告包某某诉称：于2001年6月承包了位于牙克石市图里河镇西乌里的10772亩国有草场，并办理了两份草原使用权证，号码分别为K-0188、K-0189自2001年7月开始，被告崔某某就在原告的一块921亩的草场上放牧，2004年被告又将原告的另两块草场面积分别为272亩和200亩用网围栏圈上占用，2012年又发现有95亩草场被占用，以上被侵占草场共计1488亩，原告虽然多次找被告要求停止侵害，但是被告置之不理，侵占至今。原告诉至法院，请求法院判令被告停止侵害，返还所侵占的草场并赔偿因侵权给原告造成的经济损失40万元。被告崔某某在答辩中称，我是在牙克石市农牧业局、财政局扶持下，财政局扶持下经营政府投资建立养牛基地的经营人，使用的草场是我原承包的农用地退耕还草后的草场，并办理了草原使用权证书，号码为K-0221。不存在侵占原告草场的事实，争议草场的行政区域属于牙克石市图里河镇，但土地的管理，使用权归牙克石市伊图里河镇，这是历史形成的。我没有侵占原告草场更没有赔偿义务。双方争议的焦点：原告包某某所诉被告崔某某侵占的4块草场共1488亩是否在原告包某某的两份草原使用权证范围内。法院经审理查明：原告包某某于2001年6月承包牙克石市图里河镇西乌里10772亩国有草场，并取得了草原使用证，又经2009年5月15日统一换证，有效期至2014年5月。伊图里河镇农牧公司的现有耕地系1962年至1976年间开荒种的土地，1989年6月20日，伊图里河镇农牧公司获准在西乌里开荒1，150亩土地，由被告崔某某实施开垦。自1993年1月1日开始被告陆续承包伊图里河镇农牧公司耕地至今，耕地由最初1,800亩增至现在6,070亩，有效期至2026年年底。2003年伊图里河镇政府获准在其辖区内进行农业综合开发草原建设项目，项目区位于东经120°49’-121°2’，北纬55°22’-55°26’。2004年被告在伊图里河镇西乌里成立中兴养殖场，至今仍在经营。原告草原使用证确定的经纬度与牙克石市伊图里河镇综合开发项目区所确定的经纬度不在同一维度，因此，原告经营的草场与综合开发项目区并无地界冲突。原被告争议的草场由4块组成，经牙克石市图里河镇草原站现场测绘，面积分别为921亩，95亩，272亩，200亩，共计1488亩，同时还标注了草场的具体位置。法院在牙克石市草原局调取了原告包某某的两份草原使用权证的所有信息及被告崔某某提供的草原使用权证。并委托鉴定机关将争议的草场与草场使用权证的数据信息对比后，其结论如下：原被告提供的3份草原使用权证的坐标点位不准确，成图后跨度大与实地情况不符；争议的4块草场提供的点位和面积与成图后计算的面积不符；无法明确争议草场与以上3份草原证所标的位置是否重叠。以上内容不能确定争议草场在原告草原证范围之内。法院对此案件只能驳回诉讼请求。由草原使用权证颁发部门重新处理。
二、 几点建议
（1）加大法制宣传力度。在农村牧区要号召干部带头深入学习宣传贯彻《土地承包法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》等与农牧民切身利益有关的法律法规，增强农牧民的自我保护意识，用法律武器维护自己的合法权益。
（2）进一步规范土地草牧场经营权流转，尽快建立健全土地草牧场承包经营权流转的登记备案制度，合同管理制度，纠纷调处制度和动态监测制度，强化监督力度，使土地草牧场经营权流转工作制度化，规范化。
（3）建议自治区政府加大对呼伦贝尔奶牛业的扶持力度
目前，呼伦贝尔市场的牛奶价格偏低，每市斤牛奶价格贰元，而哇哈哈矿泉水每瓶贰元钱，一瓶牛奶和一瓶矿泉水的价格等同。饲草价格是每公斤0.3元，呼伦贝尔漫长的冬季长达7个月，每头奶牛越冬需要饲草3000公斤左右，价格在900元左右，可市场牛肉价格却在每市斤30元左右，每头奶牛可产肉180公斤左右，每头奶牛宰杀后可卖一万元左右，因此多数奶牛专业户养奶牛赔钱，都将奶牛宰杀，这样不利于我区牧业的发展。
（4）严肃执法。加大对土地草牧场承包经营权违法案件的查处力度。任何单位和个人不得干预农牧民的生产经营自主权，不得违法调整收回农牧民的承包地和草牧场，不得非法占用农牧民的承包地和草牧场。对以各种形式侵犯农牧民承包权益的案件要及时查处，对有关责任人特别是国家机关及其工作人员要依法追究法律责任。对重大典型案件要公开曝光，切实起到震慑侵权违法行为的作用。确保农牧民的承包经营权不受侵害。