公安机关是否应当处理民事纠纷的问题——张某诉某公安分局要求履行法定职责案
编辑：方芳 来源：松江区人民法院 点击进入：法律咨询热线
公安机关是否应当处理民事纠纷的问题
——张某诉某公安分局要求履行法定职责案
方芳
【案情要旨】
本案涉及公安机关的职权范围、行政不作为与不履行法定职责的界定以及行政责任与民事责任交叉的处理等问题。笔者认为，民事争议纠纷不属于公安机关职权的范围；行政不作为与不履行法定职责确实存在交叉，但并非同一概念；而在民行交叉的问题上，公安机关除对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为引起的损害赔偿可以进行调解外，对其他违反治安管理行为引起的损害赔偿，被侵害人如要求违反治安管理行为人承担民事责任，应向人民法院提起民事诉讼。
【案情简介】
原告张某
被告某公安分局
原告张某诉称：原告系松江区翔峰路168弄（“祥和花苑”）106号别墅住宅的所有权人，因原告他处有房未住在此。今年8月，原告发现该房被人侵占，遂于同月20日书面向被告要求履行保护原告财产权的法定职责，但被告未予履行。因此请求判令被告履行保护原告财产权的法定职责。
被告辩称：被告接到报警后即到现场进行了调查。经查，原告与案外人庞某存在债权债务关系；庞某的行为并不违反治安管理处罚法；双方当事人之间系经济纠纷，不属于公安机关职责范围内的事项。
【审判主旨】
法院审理查明：松江区翔峰路168弄（“祥和花苑”）106号别墅原系原告张某与其前夫刘某在双方婚姻关系存续期间的共同财产。刘某与案外人庞某系生意合作关系，双方有债权债务往来。在原告与刘某婚姻关系存续期间，庞某得到权利人同意入住该房屋。另外，原告于2005年2月25日、2月28日、3月7日和4月19日，向庞某出具了四张借条，以原告自己名义分四次共向庞某借款人民币258万元。2006年1月17日，原告与刘某离婚，确定该房产归原告所有，此后双方办理了房屋所有权过户手续。2008年8月间，原告以该房屋被他人非法侵占为由，要求被告履行保护原告财产权的法定职责。被告经调查取证及调解纠纷后，认为双方之间的纠纷属于民事争议，庞某的行为不属于违反治安管理处罚法的行为。原告遂提起诉讼。
法院认为：被告在接警后进行了调查取证，认为没有证据证明庞某系非法入住。同时，原告及其前夫刘某与庞某有巨额债务纠纷。况且，在原告提出庞某侵占其房屋后，刘某告知原告此事由他来解决，因此不能认定庞某的行为违反了治安管理处罚法的规定。原告与庞某之间的民事争议，可以另寻民事诉讼等合法途径解决。原告要求被告履行保护财产权的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，故不予支持。据此，法院判决驳回了原告的诉讼请求。一审法院判决后，原告未上诉。
【评析】
一、关于公安机关的职权范围
人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。我国公安机关作为政府的一个职能部门，具有双重身份，行使双重职能，在依照治安管理等行政法规进行公共管理活动时，其行为是行政行为；而依照刑事诉讼法在刑事案件侦查过程中实施的行为，则属于刑事司法行为。应该说，公安机关执法量大而面广，与人民群众的日常工作和生活息息相关。公安机关接受的案件一般包括两种情形：一是单位和个人报案、群众扭送或者违法嫌疑人主动投案；二是公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现违法行为。本案即属于第一种。《中华人民共和国警察法》第二十一条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。“及时查处”四个字高度概括了公安机关对公民报警后应当全面履行职责的要求。首先是“及时”，公安与法院处理的案件不同，法院是权利的最后救济，传统意义上讲，到法院的案件大多已穷尽其他救济办法，最后才进入诉讼程序。公安案件大多处理的是“正在实施”的违法犯罪行为，它的紧要性、突发性、严重性决定了对公安出警速度的要求必然很高。其次是“查处”，公安机关接到公民报案或自己发现违法行为后，必须进行调查，经调查取证和了解情况，根据不同情况作出不同的处理。如果发现需要追究刑事责任的，按刑事诉讼法的要求处理，如果发现虽不构成犯罪，但确属违法的，应按行政案件处理，如果认为属于一般民事纠纷，则告知当事人另寻正当途径解决，此类纠纷不属于公安机关职权的范围。本案中，原告的别墅被他人侵占，即公民的合法财产安全受到侵犯，理应得到公安机关的保护，这是公民的权利，也是公安机关的职责所在。本案被告在接到原告报案后，即派警察上门进行走访调查，了解情况。因原告与案外人存在经济纠纷，故公安机关告知当事人可另寻正当途径解决，该纠纷不属于公安机关职权的范围。由此可见，公安机关的处理符合法律规定。
二、行政不作为与不履行法定职责的界定
行政不作为是行政主体应当履行也有可能履行相应的法定职责或义务，但却不予答复或者拖延履行的行为形式。而行政机关的明示拒绝一般不划入行政不作为，因为这种拒绝行为本身在方式上是作为，行政机关已经履行了其程序上的义务。《行政诉讼法》第十一条第一款（四）、（五）项规定：认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，当事人向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。该条只规定了行政机关“拒绝履行”和“不予答复”两种具体行政行为的可诉性，而没有对两种行政行为的性质作区分。但行政不作为并不等同于不履行法定职责的行为，两者还是有区别的，不能混为一谈。笔者认为，行政不作为与不履行法定职责确实存在交叉，但并非同一概念。不履行法定职责中当然包括形式上的不作为，但也存在形式上作为而实质上不作为的情况。如本案，即为不履行法定职责之诉，而非行政不作为之诉。
本案原告认为，案外人侵占她的别墅，公安机关理应对侵占人作出处理，这里的处理应作狭义的理解，即行政处罚或行政强制措施。公安机关经调查并未对侵占人作出处理，故原告起诉要求被告履行法定职责。根据前文已述的公安机关的职权范围，我们不难看出，原告的诉讼请求不能得到法院的支持。因为本案的基础纠纷是经济纠纷，不属于公安机关的职权范围，如果公安机关作出处理，则属于超越职权的行为，反而是违法的。
三、行政责任与民事责任交叉的处理
违反治安管理行为是一种侵权行为，即由于过错或过失侵害他人财产或者人身权利，依法应当承担法律责任的违法行为。《民法通则》第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”关于公安机关在处理治安案件时涉及到民事纠纷该如何处理？原来的《治安管理处罚条例》曾规定，对违反治安管理行为造成损失或者损害的，公安机关可以对赔偿损失或者负担医疗费用问题作出裁决。但新的《治安管理处罚法》施行后，对违反治安管理行为造成损害的，公安机关不能再裁决违反治安管理行为人承担民事责任，包括赔偿损失或负担医疗费用。《治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”《公安机关办理行政案件程序规定》规定：“对违法行为造成的损害赔偿纠纷，应当告知纠纷各方向人民法院提起民事诉讼。”可见，针对违反治安管理的行为，公安机关除对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为引起的损害赔偿可以进行调解外，对其他违反治安管理行为引起的损害赔偿，被侵害人如要求违反治安管理行为人承担民事责任，则应向人民法院提起民事诉讼，请求人民法院判决违反治安管理行为人承担民事责任。
行民交叉的实质是责任竞合，即行政责任与民事责任的竞合。一个不法行为产生两种以上法律责任，是责任竞合的前提条件。这类案件的特点：一是数种法律责任因同一行为引起。二是承担责任的主体只有一个。三是数个责任不能互相吸收。如果一个行为引起两种以上的法律责任，但责任之间可以相互包容，则不发生责任竞合的问题。由以上三点可以看出，本案并不存在与民事责任交叉的情况，案外人的“侵占”行为并未构成违反治安管理的行为，而仅是单纯的民事纠纷。根据公安机关提供的证据，可以证明案外人庞某入住原告的别墅是经过原告前夫同意，且原告本人也涉入其前夫与庞某之间的经济纠纷中，故并非无因侵占。民事活动产生的债权债务纠纷，当事人协商不成的，应当依法通过诉讼程序解决，而不是申请公安机关强制执行。