违反禁止不利变更原则的行政行为应予撤销
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陈志群律师转载以下文章，旨在于说明行政法中的禁止不利变更原则，即复审机关对申请人申请其处理的案件，在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复审前更加不利的境地。相应的法律法规及司法解释为：我国行政复议法实施条例第五十一条规定和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十五条第一款规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。”
【要旨】
利害关系人对治安处罚决定不服申请行政复议，公安机关自行撤销原处罚决定后又作出对利害关系人更为不利的不予处罚决定，重新作出的不予处罚决定因违反禁止不利变更原则构成严重违反法定程序，应予撤销。
【案情】
2008年7月31日，辽宁省大连市公安局交通治安分局作出交公（二）决字（2008）第009号行政处罚决定，认定以下事实：2008年5月13日7时50分许，丛弄璟在11路公交车调度室因发车之事被梁恩伟指责后双方发生口角，后相互撕扯，造成梁恩伟“颈间盘膨出症”旧病复发。根据治安管理处罚法第四十三条第一款的规定，决定给予丛弄璟行政罚款50元的处罚。
梁恩伟不服该处罚决定，于同年9月1日向大连市政府申请行政复议。在复议期间，l0月23日大连交通治安分局作出交公撤决字（2008）第002号关于撤销交公（二）决字（2008）第009号行政处罚决定的决定，理由是经分局执法检查认为，原处罚决定认定事实不清，处罚失当。梁恩伟因此撤回复议申请。10月27日，大连市政府作出大政行复终字（2008）第70号行政复议终止决定。同年12月19日，大连交通治安分局重新作出交公（治）不罚字（2008）第003号、004号不予处罚决定，分别认定丛弄璟、梁恩伟故意伤害他人身体的违法事实不能成立，根据治安管理处罚法第九十五条第（二）项之规定，分别对梁恩伟、丛弄璟不予行政处罚。梁恩伟对不予处罚决定不服，向法院提起行政诉讼。
【审理】
大连市沙河口区人民法院于2009年6月23日作出（2009）沙行初字第30号行政判决，维持被诉的不予处罚决定。梁恩伟不服，上诉至大连市中级人民法院。大连中院于2009年10月20日作出（2009）大行终字第261号行政判决，驳回上诉，维持原判。梁恩伟不服，向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁高院于2012年9月17日作出（2012）辽行监字第56号行政裁定，指令再审。
大连市中级人民法院经再审审理，判决维持原二审判决。
辽宁省高级人民法院提审审理认为，被诉的不予处罚决定认定事实不清、证据不足，违反法定程序。原一、二审及再审判决均适用法律错误，依法应予撤销。故于2014年3月10日作出终审判决：一、撤销大连市中级人民法院（2012）大审行终再字第12号行政判决，撤销大连市中级人民法院（2009）大行终字第261号行政判决，撤销大连市沙河口区人民法院 （2009）沙行初字第30号行政判决；二、撤销大连市公安局交通治安分局作出的交公（治）不罚字（2008）第003号不予处罚决定；三、责令大连市公安局交通治安分局重新作出具体行政行为。
【争议】
本案的焦点问题是公安机关重新作出的不予处罚决定是否违反禁止不利变更原则，应否予以撤销。
【评析】
所谓禁止不利变更原则，是指复审机关对申请人申请其处理的案件，在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复审前更加不利的境地，即复审既不能加重申请人的法律责任，也不能减少申请人的既得利益。禁止不利变更原则的意义在于体现程序正义、诉辩平衡以及权利对权力的制约。它既是程序原则，也是公法原则，在世界各国得到广泛认同。
我国行政复议法实施条例第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十五条第一款规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。”这些条款都是禁止不利变更原则的具体体现，目的是确保当事人能够有效通过复议或诉讼程序救济权利。
1、虽然本案被诉的行政行为并不是复议机关作出的复议决定，而是公安机关重新作出的行政行为，但这与复议机关或人民法院因当事人申请复议或提起诉讼而加重对其处罚在本质上是一致的。设置行政复议及行政诉讼等救济程序的目的是为了保护当事人在受到行政行为侵害时能够有效救济自己的合法权益，如果由于当事人对原行政行为不服申请复议或提起诉讼之后，得到的重新处理结果反而对其更为不利，则会导致当事人不敢拿起复议或诉讼的武器保护自己的权益，复议及诉讼程序也必将形同虚设。因此，法律、法规明确规定不得因当事人申请复议或提起诉讼而加重对其处罚或作出对其更为不利的行政行为。
2、本案中，梁恩伟认为大连交通治安分局作出的对丛弄璟罚款50元的处罚决定过轻，向大连市政府申请复议，请求撤销该处罚决定。在复议期间，大连交通治安分局自行撤销了该处罚决定，致使梁恩伟认为其申请复议的目的已经达到，因此撤回复议申请。但大连交通治安分局重新作出的行政行为不仅没有加重对丛弄璟的处罚，反而在没有补充调查取证，也没有任何新证据的情况下，直接认定丛弄璟故意伤害他人身体的违法事实不能成立，从而对其作出不予处罚决定。即梁恩伟通过行政复议程序救济权利之后，反而得到对其更为不利的行政行为，其既得利益不但没有增加，反而减少。大连交通治安分局试图通过自我纠错的形式否认其重新作出的行政行为违反禁止不利变更原则的主张不能成立，本案明显是由于梁恩伟启动了复议程序，公安机关才作出撤销原处罚决定的决定，其重新作出的不予处罚决定因违反禁止不利变更原则而构成严重违反法定程序，人民法院应予撤销。
（作者单位：辽宁省高级人民法院）