地方性法规及地方政府规章不得设定行政许可
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陈志群律师转载以下案例，旨在于说明审判观点：法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证制度，即地方性法规及地方政府规章不得设定行政许可。
【案情】
原告旺达公司工商注册登记的经营范围不包括工业盐的经营，2012年5月30日被告盐务局以原告旺达公司涉嫌私购、私销工业盐，依法对原告所有的1.5吨50kg规格工业精制盐先行登记保存，并向原告送达先行登记保存物品证据通知书，当日原告旺达公司对该强制措施未予陈述和申辩。次日被告盐务局以原告旺达公司涉嫌违反《江苏省<盐业管理条例>实施办法》,未经省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准而私运、私销、私购私盐的规定，对原告旺达公司进行立案调查。6月5日向原告旺达公司送达限期举证通知书并出具了先行登记保存物品处理通知书，举证期限内原告旺达公司未能提供涉案工业盐的备案手续和票据，7月24日被告盐务局向原告旺达公司邮寄送达了处罚事先告知书，原告旺达公司在规定的期限内未陈述和申辩，亦未提出听证申请，8月1日被告盐务局作出行政处罚决定书，并于8月5日送达原告旺达公司。
原告旺达公司不服该处罚，于2012年9月20日向盐务局所在地人民政府提出行政复议，盐务局所在地人民政府于2012年11月16日作出复议决定书维持了该处罚决定。原告旺达公司仍不服，向法院提起行政诉讼。
【分歧】
关于本案的处理，存在两种意见：
第一种意见认为，被告盐务局对辖区内盐业违法行为有查处的权利，原告旺达公司没有购销工业盐的经营资格，其购销工业盐未经省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准，根据《江苏省<盐业管理条例>实施办法》第四十二条规定，“擅自在省内和省际间调进调出盐产品，或私运、私销、私购、侵销、倒买倒卖盐产品，或以盐换物的，盐业行政主管部门有权就地封存，没收其盐产品和违法所得，并可处以盐产品总价值3倍以下的罚款。情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。被告盐务局有权对该行为进行查处，行政处罚并无不当，应驳回原告旺达公司的诉讼请求。
第二种意见认为，最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》明确，法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可。同时，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务也没有规定行政处罚。本案即使原告旺达公司未明确登记经营工业盐的范围，属于超经营范围经营，被告盐务局也无权作出上述处罚。关于原告旺达公司要求赔偿的请求，依照国家赔偿法的相关规定，可以返还原物的判决被告返还该原物。
【评析】
笔者同意第二种意见。
盐是关乎国计民生的重要消费品，建国后我国一直加强对盐业的监管，实行专营制度。1995年国家计委、国家经贸委发布的《关于改进工业盐供销和价格管理颁发的通知（计价格〔1995〕1872号）》文件明确提出“将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货”。同时，“取消现行的工业盐准运证和准运章制度”。1996年国务院又颁布了《食盐专营办法》，进一步明确国家只对食盐实行专营。至此，国家实行食盐专营，定点生产并采取食盐批发、食盐零售许可证制度，保障食盐生产和流通的安全。而对工业盐的经营要求放开，食盐和工业盐实行不同经营制度的监管模式。
2010年最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》中表示，法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证制度。在已经制定行政法规的情况下，地方政府规章只能在行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。同时，我国《立法法》第八十六条第三款规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。2002年11月16日国务院法制办在《关于对国家经贸委<关于审理行政复议案件中有关法律适用问题的请示>的复函》中表示，地方政府规章与1872号文的规定不一致的，按照该文件的规定执行。国务院的该复函成为关于工业盐购销在地方政府规章与1875号文件发生冲突时，适用1875号文件的裁决依据。
本案中，虽然原告未经批准购销工业盐，但在盐业管理条例未规定行政处罚的法律责任情况下，《江苏省<盐业管理条例>实施办法》不具有适用性，应适用1995年国家计委、国家经贸委发布的《关于改进工业盐供销和价格管理颁发的通知（计价格〔1995〕1872号）》文件规定，即被告盐务局对原告旺达公司的处罚适用法律错误，即使原告旺达公司未明确登记经营工业盐的范围，属于超经营范围经营，被告盐务局也无权作出上述处罚。本案被告盐务局没有区分食盐和工业盐的不同监管制度，而仅笼统地以“盐产品”定性为依据做出行政处罚，缺乏事实基础，应作出判决撤销被告盐务局的行政处罚，判令被告返还原告没收的工业盐。
（作者单位：江苏省如皋市人民法院）