个人信息保护公益诉讼的破与立
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大数据视野下,个人信息侵权行为具有社会和公共属性,加之信息技术更新快、技术壁垒高、隐蔽性强等特点,公民个人提起私益诉讼费时费力,效果甚微,公益诉讼的价值由此凸显。今年11月1日起施行的个人信息保护法,更是明确了检察机关提起个人信息保护公益诉讼职能。但是,个人信息保护检察公益诉讼仍然存在着一些现实困境,亟待破解。
个人信息保护检察公益诉讼面临的现实困境
一是线索发现困难,权益救济弱。近年来,一些手机App、互联网信息平台开发者利用技术不对称性、信息处理与保存的隐匿性等特点,在提供信息服务时居于强势地位,以极低违法成本攫取高额利润。对此,一般消费者作为最直接、最能亲身体会的主体尚且难以发现,检察机关主动调查App或网络服务并发现侵权事实,难度更大。而且,受害者往往维权意识薄弱,或囿于维权难度大而怠于维权,通过受害者举报而获得线索的难度较大。从权益救济效果上来看,民事公益诉讼虽然能对受害者权益起到较好的保护作用,但是其效果也只局限于个案且周期较长,无法全面应对大数据时代复杂多变的情形;行政公益诉讼具有因检察机关制发诉前检察建议而办案周期短、行政机关牵头治理效果好的特点,但在实践中,行政机关对于个人信息保护的职权不明确,面对复杂的大数据技术和海量的信息数据也缺乏应对能力,仅靠检察机关制发检察建议无法从根本上解决行政机关主动履职的问题,保护效果具有一定的滞后性。
二是多种壁垒叠加,调查取证难。利用大数据进行网络信息的收集、利用与处理都需要专业人员的技术支持,加上数据本身容易被修改或删除,尤其是存储在云端的数据分布在多个“云”服务器中,稳定性差,因此,办案人员难以收集到确凿有效的证据,调查取证面临多重壁垒。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)虽赋予了检察机关公益诉讼调查取证权,明确有关主体有配合义务,但仍缺乏刚性,难以保障调查核实工作的顺利进行。此外,个人信息侵权方式、技术手段、证据类型多样,而检察公益诉讼制度刚刚起步,基层检察机关办案人员往往缺乏办案经验和专业能力,实践中容易陷入固有办案模式,无法适配大数据时代的办案质效要求。
三是违法行为隐秘,侵权证明难。根据《解释》第21条规定,检察机关向行政机关提出检察建议的,需要查清两方面内容:一是行政机关违法行使职权或不作为;二是这种违法行使职权或不作为导致国家利益或者社会公共利益受到侵害。网络运营者使用网络技术对个人信息收集具有高度隐秘性,非专业人士难以证明其在个人信息收集过程中的违法行为。一旦网络运营者发现其所收集的数据将要或正在被调查,很有可能利用其对信息的支配地位,轻易地将违法信息予以更改或删除,致使检察机关证明对方侵权行为的难度增加。
破题思路与建议
一是线上线下叠加发力,拓宽线索渠道。检察官可以从社会热点中挖掘办案线索,依托“国家企业信用信息公示系统”等线上企业信息查询平台锁定违法主体。如根据国家网信办通报的违法违规收集个人信息App名单,检察机关可以第一时间展开拉网式排查,就辖区内侵犯个人信息安全违法行为进行公益诉讼立案调查。此外,检察机关在办理刑事案件中也能及时掌握个人信息保护公益诉讼线索,在追究犯罪分子刑事责任的同时,通过诉前检察建议的方式,督促行政机关对个人信息保护行政违法案件予以行政处罚,以个案办理推动相关行业规范治理,切实保护个人信息安全。
二是借智借力资源共享,提升数字化办案能力。检察机关在办理个人信息保护公益诉讼案件时,应将刑事办案取证和公益诉讼调查有机衔接,补强调查取证短板;加强与网信、公安、市场监管等部门协作,建立完善线索移送、共同调查、数据共享、联合行动等机制;借力专家外脑,与大型互联网公司合作取证,全力破解取证难题。如针对App后台运行权限等需要专业设备进行检测的现实问题,检察机关可以引入第三方评估机构进行App整改合规性评估,保障整改效果;也可以聘请计算机专家召开听证会,通过现场展示整改情况、出示专家意见、就疑难问题开展讨论、线下组织实地考察,确保问题整改到位。当然,公益诉讼检察官也要努力提升数字化办案能力,善于从互联网大数据平台中发现线索,推进个人信息常见违法点筛查、行动轨迹违法定位等场景应用和数据建模,拓宽办案实效。
三是打好“组合拳”,推动企业合规和行政监管。相对于传统的检察公益诉讼“4+1”领域,个人信息保护是检察公益诉讼新领域,线索来源和办案经验尚显不足。对此,可以探索构建“诉前磋商+检察建议”模式,畅通沟通渠道,消除信息壁垒;尝试采用“民事公益诉讼+行政公益诉讼”的模式,形成优势互补。如江苏省某基层检察院在实际办案中,运用“诉前磋商+检察建议”及“民事公益诉讼+行政公益诉讼”相结合的做法,针对11款儿童教育和娱乐类手机App存在违规收集使用未成年人个人信息的问题,向3家涉案企业制发检察建议,推进企业合规建设,同时制发诉前检察建议督促行政机关履行监管职责,常态化开展网络执法督查工作,实现对个人信息的立体保护效果。(作者单位:江苏省苏州市虎丘区人民检察院)