全国人大环境与资源保护委员会关于九届全国人大三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告
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2000年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过
全国人民代表大会常务委员会：
第九届全国人民代表大会第三次会议主席团交付环境与资源保护委员会审议的代表提出的议案共24件。全国人大环境与资源保护委员会经过认真的调查研究和征求有关部门的意见，于2000年11月3日举行了第16次全体会议，对该24件议案进行了审议。现将审议结果报告如下：
一、汤章城等32位代表提出“关于制定《中华人民共和国生物资源保护法》的议案”(第21号)，建议根据我国生物多样性和生物资源保护工作的需要，制定生物资源保护法。环境与资源保护委员会认为，保护生物多样性和生物资源，是人类自身生存与发展的客观要求，其重要意义已经得到了国内外的共识。我国非常重视保护生物多样性和生物资源的立法工作，自1988年起，全国人大常委会和国务院先后制定了野生动物保护法、自然保护区条例、野生植物保护条例等法律、法规，1992年，经全国人大常委会批准，我国正式加入联合国《生物多样性公约》，积极履行保护生物多样性和生物资源的国际义务。但是，由于生物资源管理和保护职责分散、重叠的问题比较严重，缺乏从整个生态体系考虑生物资源保护问题的管理手段和机制，实际管理的效率和效果都受到较大影响，目前的生物资源保护工作跟不上形势需要。制定综合性的生物资源保护法，有益于统筹解决当前生物资源保护工作中存在的问题和困难，对我国的经济和社会发展具有重大意义。因此，环境与资源保护委员会建议，由国务院对生物资源保护法进行研究论证，条件成熟后，组织起草法律草案。
二、孙志刚等32位代表提出“关于对长江流域环境保护实行立法的议案”(第31号)，建议针对长江流域日益突出的水质污染、水土流失、生态环境恶化等环境问题制定专门的法律，建立统一的流域环境管理机构。环境与资源保护委员会认为，长江是我国的第一大河流，流域面积广阔，流域内人口众多，经济发展水平较高，人的生存和经济的发展给流域生态环境造成巨大的压力，环境问题日益突出，必须给予高度的重视。鉴于制定长江流域环境保护法涉及区域范围广、管理部门多、问题复杂，加之对是否有必要对重要江河逐一制定单项流域立法各方面的意见也很不一致，因此，目前制定一部专门的长江流域环境保护法的条件还不够成熟。环境与资源保护委员会建议，先请国务院对长江流域环境保护立法的必要性和可行性进行研究论证，将来再统筹解决流域立法问题。当务之急，必须严格执行和实施现行的环境保护法、各类污染防治法、水法、水土保持法等法律、法规，强化执法力度，遏制长江流域生态环境恶化的趋势。
三、翁维权等32位代表、江小珂等31位代表、台湾代表团分别提出议案(第115、874、916号)，要求针对当前野生动物保护力度不够的情况，修改野生动物保护法，增加禁止餐饮业经营野生动物、严格限制野生动物贸易等内容；陆玉英等31位代表提出“关于尽快出台《禁食野生动物法》的议案”，(第591号)，建议修改野生动物保护法等法律，出台禁食野生动物法，在加大对乱捕滥杀和非法经营野生动物者的打击力度的同时，对食用野生动物者处以重罚。环境与资源保护委员会注意到，一个时期以来，非法捕杀、经营、走私野生动物及其制品的活动非常猖獗，除了执法不严的原因外，现行野生动物保护法存在若干缺陷、规定的管制措施力度不够也是重要的原因，对此，第八届和第九届全国人大代表都曾提出议案，建议修改野生动物保护法。环境与资源保护委员会认为，1988年全国人大常委会制定的野生动物保护法在许多方面已经不能满足野生动物保护工作的实际需要，应当适时修改。目前，国务院有关部门已经开始着手进行该法修改的准备工作。建议国务院有关部门抓紧工作，并在修改和论证时，考虑、采纳上述议案的合理建议。
四、吴瑞林等32位代表提出“国家资源法案”的议案(第144号)，建议从国家经济安全角度出发，对关系国计民生的重要资源的勘探、开发、国际贸易、加工利用、废弃物处理、国家储备等进行立法规范。环境与资源保护委员会认为，对关系国计民生的重要资源和原料采取风险防范措施是非常必要的，吴瑞林等代表们提出的意见是很好的，但是，鉴于此类措施大多关系到国家安全和商业秘密，而且具有较强的灵活性和时限性，因此，不宜以法律的形式直接作出规定，可以通过国家的投资、贸易、税收以及其他管理政策加以指导、规范和控制。
五、彭复生等32位代表提出“关于制定《生态保护法》的议案”(第242号)，认为由于我国人口众多，人类活动规模和强度大，对生态环境的破坏程度高于其他国家；为了遏制水土流失、土地荒漠化等生态环境恶化的趋势，建议制定生态保护法。环境与资源保护委员会认为，气候变迁、人口增加、经济发展，客观上加重着环境的负担，我国生态系统遭受破坏的形势相当严峻，强化生态保护的法律规定十分必要。第九届全国人大常委会在立法工作中非常重视加强生态保护的力度，先后修改了森林法、土地管理法、海洋环境保护法、大气污染防治法，重点增加和强化了有关生态保护的管理措施和要求；目前还正在加紧制定环境影响评价法和防沙治沙法，力求通过完善环境影响评价制度和沙漠化防治的各项法律制度，解决当前我国生态保护工作所面临的最突出的问题。由于完整的生态系统涉及到各类自然资源和各种环境要素，因此，是单独制定一部综合性的生态保护法，还是通过修改各类环境和资源保护法律，充实、强化生态保护的内容，尚需进一步研究论证。
六、徐其华等32位代表、山仑等30位代表、黄天纵等32位代表、陈效国等32位代表、郭生练等32位代表、李春敏等30位代表、沈珠江等30位代表、蔡其华等32位代表分别提出议案(第266、307、393、632、688、697、702、776号)，认为1996年修订的水污染防治法仍然存在较大缺陷，主要是水污染防治和水资源保护的部门管理职责界定不清，未能充分体现流域管理的特点，缺乏水污染补偿机制，建议尽快修改水污染防治法，明确各级人民政府水行政主管部门对水量水质实施统一管理的职责，确立流域水资源保护机构在流域水资源保护和水污染防治中负责监督管理方面的法律地位和职能。环境与资源保护委员会认为，在我国水污染形势十分严峻的情况下，强化对流域的统一监督管理，对水质超标的流域实施污染物排放总量控制，是解决水污染问题的基本途径。为此，1996年对水污染防治法进行修订时，重点增补了加强流域水污染防治规划管理，实施污染物总量控制等规定，2000年5月国务院发布的水污染防治法实施细则也对此作了相应的规定。但是，与国外的管理工作相比，我国的流域水资源管理和保护还明显存在着职责不清、协调不力等问题，客观上造成部门争权严重、管理效率低下，严重地影响江河水资源的合理利用和保护工作。考虑到明确和协调有关部门在流域水资源管理和保护工作中的职责范围应属于国务院的职权范围，因此，环境与资源保护委员会建议国务院在综合考虑重要江河流域管理问题的基础上，合理确定流域管理机构和有关行政管理部门的职权和责任，必要时可以提出有关法律修正案，以进一步适应加强流域水资源管理的需要。
七、雷新泉等32位代表提出的“关于尽快制定‘国土资源法’的议案”(第344号)，提出有必要制定一部宏观的、综合性、全局性的保护国土资源和生态环境的法律。环境与资源保护委员会接到此议案后，会同国务院有关部门进行了研究。国土资源部认为：国土资源是指国家主权管理地域内一切自然资源的总称。自然界的各种自然资源是一个相互联系的整体，开发任何一种资源，都会涉及到其他资源。开发国土资源，必须实行多目标开发和综合利用的原则。制定国土资源法，有利于国土资源的统筹规划、合理开发利用，有利于保护生态环境，但在处理与相关法律的关系方面存在较大困难。环境与资源保护委员会同意国土资源部的意见，并且一直关注将国土资源作为一个完整系统的合理开发利用和保护问题。考虑到制定一部统一的、综合性的国土资源法在处理与各类单项资源立法以及环境保护立法的关系上比较困难，环境与资源保护委员会建议国务院先对该法的可行性进行论证，如果认为可以妥善解决与其他相关法律重复交叉等问题，再将国土资源法列入立法规划。在现有法律框架下，建议国务院及其有关主管部门通过执行土地利用总体规划和环境影响评价等法律制度，实现国土资源的综合开发、合理利用和有效保护。
八、唐祖宣等32位代表、谢勇等30位代表、周耀庭等32位代表分别提出议案，(第440、622、672号)，认为现行土地管理法中的一些规定不适应管理工作的实际需要，不便于操作，建议修改土地管理法，以适应农业结构调整和市场经济发展的需要。环境与资源保护委员会认为，1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议对土地管理法进行了修订。经过一年多的实施，修订后的法律在实现土地用途管制，保护耕地，加强执法等方面发挥了积极的作用。在修订该法的过程中，由于条件的限制和有关方面认识的不一致，修订后的法律可能还存在着一些不够完善地方，例如，对因农业生产结构调整及生态保护需要而产生的土地用途改变问题，考虑不够，缺乏可操作性的规定；对征地补偿费用的计算，没有完全体现市场经济的特点等。对这些问题，环境与资源保护委员会将给予充分重视，并将会同国务院有关部门进行研究，以便在适当的时候提出修改意见。由于土地管理法经过修改还不到两年，一些重大的制度还需要时间加以检验。为维护法律的稳定性，环境与资源保护委员会认为目前以暂不作修改为好，待将来条件成熟后再做调整。
九、马德等32位代表提出“关于在我国推广应用汽车环保合成燃料－汽油醇(能源酒精)立法的议案”(第620号)，建议国家立法推动应用汽油醇。环境与资源保护委员会认为，开发和推广清洁的机动车合成燃料，是控制机动车排气污染的重要途径之一，为此，2000年4月新修订的大气污染防治法中增加规定了：“国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车船。”“国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。”据此，环境与资源保护委员会建议国务院及其有关主管部门抓紧研究制定相应的政策，支持清洁燃料的应用研究和推广工作。
十、张广兴等32位代表提出“建议制订《破坏环境资源处罚法》”的议案(第634号)，认为现行环境、资源保护法律和刑法中缺少破坏环境、资源的犯罪规定，建议制定破坏环境资源处罚法。环境与资源保护委员会认为，从立法角度看，我国法律对破坏环境、资源的行为进行处罚规定的比较全面，处罚手段包括了行政处罚和刑事处罚的各个方面。在刑事立法方面，第八届全国人大第五次会议对我国刑法进行了修改，修改后的刑法第六章专门设置了“破坏环境资源保护罪”一节共九条，对各种破坏环境和资源的罪刑作了明确、具体的规定；在行政立法方面，环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、水法、水土保持法、土地管理法、森林法、草原法、野生动物保护法、渔业法、矿产资源法等环境、资源保护方面的立法都已对违反各法的行为规定了比较具体的处罚内容。有鉴于此，对于实践中存在的一些问题，可以通过修改、完善有关法律的规定以及加强法律的实施工作予以解决。环境与资源保护委员会认为不需要制定专门的破坏环境资源处罚法。
十一、牛惠兰等30位代表提出“关于在《矿产资源法》中增加‘恢复生态地质环境，治理采矿塌陷地’条款的议案”(第837号)，建议修订相应法律、法规，增加治理采矿塌陷地的规定。环境与资源保护委员会注意到，矿产资源法于1986年制定，并于1996年作了修改，该法第三十二条第二款规定，“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”煤炭法第三十二条也规定，“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”国务院也早在1988年就颁布了土地复垦规定，对采矿等活动造成的土地塌陷、破坏如何进行复垦和治理作了比较具体的规定。环境与资源保护委员会认为，目前一些矿区存在的对塌陷土地治理不力、给矿区的生态环境和人民生活造成严重影响的情况既有历史的原因，也有现阶段执法不力的原因；但是对于目前仍在继续的因采矿导致土地损毁的现象，各级人民政府及其有关主管部门有责任严格执行现行法律、法规，监督采矿者依法复垦和治理因采矿损毁的土地。鉴于上述原因，矿产资源法是否再次修改的问题，需要进一步研究。
以上议案提出的立法建议，有些需要进一步的研究论证，有些尚处于立法前期准备阶段，建议暂不列入全国人民代表大会及其常务委员会会议议程。
以上报告，请审议。