最高人民法院关于印发《关于进一步加强人民法院基层建设的决定》的通知
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各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
党的十六届四中全会作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务。在全面建设小康社会的进程中，依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，是提高党的执政能力的重要环节。不断提高司法水平，是贯彻依法治国方略，提高依法执政水平的必然要求。各级人民法院作为国家审判机关，在巩固党的执政基础，维护国家安全和社会稳定，加强党的执政能力建设中承担着重要的责任。
基层建设是人民法院整体工作的基础，是提高人民法院整体工作水平的重要途径。基层人民法院司法水平的高与低，司法形象的好与坏，与提高党的执政能力和稳固党的执政基础息息相关。为深入落实好党的十六届四中全会精神，贯彻执行《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，充分发挥基层人民法院在维护社会稳定，促进经济发展方面的作用，最高人民法院制定了《关于进一步加强人民法院基层建设的决定》(以下简称《决定》)，现印发给你院，并就有关问题通知如下：
第一，各高级人民法院要结合党的十六届四中全会精神的学习和贯彻落实，充分认识加强人民法院基层建设的重要意义，组织地方各级人民法院和专门法院抓好《决定》的贯彻落实，力求落到实处，取得实效。
第二，加强人民法院基层建设，要始终坚持党的领导，自觉接受人大及其常委会的监督，这是贯彻落实《决定》的关键和基础。各级人民法院要及时向同级党委、人大及其常委会汇报《决定》内容，积极争取党委、人大及其常委会对基层建设工作的了解、理解和支持。要按照《决定》要求，在人民法院各项工作中自觉接受党的领导，保持正确的政治方向，加强向人大及其常委会的汇报，主动接受人大及其常委会监督，解决基层建设中存在的问题和困难。
第三，加强人民法院基层建设，上级人民法院要充分发挥监督指导作用。上级人民法院尤其是高级人民法院要切实承担起加强基层建设的重要职责。要认真完成《决定》规定的各项任务，加强审判监督和领导班子协管力度，积极协助地方党委为基层人民法院选配好领导班子成员，形成加强基层建设的合力。加强对贯彻落实《决定》情况的监督和指导，及时总结和推广基层建设中取得的新成果、新经验，要通过加强督导工作推动人民法院基层建设的全面进步。
第四，要抓住时机切实解决基层建设中的突出问题。改善外部环境和加强自身建设是加强人民法院基层建设不可或缺的两个重要方面。今年6月全国法院加强基层建设工作会议以来，各级党委、人大、政府对解决人民法院基层建设中存在的问题和困难给予了高度重视、关心和有力支持，为加强人民法院基层建设创造了有利的外部条件。各级人民法院要充分认清形势的发展变化，抓住有利时机，从审判、队伍建设和司法管理等方面，切实加强基层人民法院自身建设，解决制约人民法院基层建设的各种突出问题和困难。各基层人民法院在积极争取有利的外部环境的同时，必须消除消极等待、忽视自身建设的倾向，努力提高法院队伍的政治素质、业务素质和职业道德素质，落实司法为民要求，扎扎实实落实好《决定》提出的各项措施，把各种有利的外部条件转化为内在动力，抓住机遇切实解决自身建设中存在的突出问题，推动自身发展。
各高级人民法院在贯彻执行《决定》过程中遇到问题的，要及时报告我院。
二○○四年十月二十一日
附：最高人民法院关于进一步加强人民法院基层建设的决定
党的十六届四中全会明确提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，要求全党要抓住机遇、锐意进取，在全面建设小康社会的进程中把党的执政能力提高到新水平。作为党领导下的国家审判机关，人民法院在维护社会和谐稳定，促进经济发展方面发挥着重要作用，在加强党的执政能力建设中承担着重要责任。在整个人民法院工作中，基层建设既是基础和重点，也是相对薄弱的环节。各级人民法院贯彻落实十六届四中全会精神，重点之一就是要加强基层建设。当前和今后一个时期，加强人民法院基层建设的基本要求是：坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，坚持“公正与效率”主题不动摇，落实司法为民要求不放松，切实提高司法水平，改进审判作风，提高法官队伍素质，确保司法廉洁，维护司法权威，为全面建设小康社会提供有力的司法保障。为此，特作如下决定：
一、从提高党的执政能力、维护社会稳定的高度，充分认识加强人民法院基层建设的重要性和紧迫性
坚持依法治国基本方略，构建社会主义和谐社会，不断提高依法执政水平，是加强党的执政能力建设的重要内容。加强人民法院基层建设是巩固党的执政基础、提高党的执政能力的必然要求。在推进依法治国方略，全面建设小康社会的进程中，基层人民法院打击犯罪、维护稳定、调处纠纷、化解矛盾水平的高与低、能力的强与弱、形象的好与坏，直接关系到司法权威的维护，关系到党和国家权威的维护，与党的执政能力的提高和执政基础的稳固息息相关。各级人民法院要充分认识自己肩负的历史使命，进一步提高对加强基层建设重要性的认识。
进入新世纪新阶段，我国改革发展处于关键时期，人民法院的各项工作面临着新的形势。维护社会的和谐稳定，保持良好的社会环境和治安秩序；坚持以人为本，充分尊重并依法保护公民各项合法权利，为实现经济和社会的全面、协调和可持续发展提供司法保障，是新时期人民法院的重要职责。
基层人民法院处在维护社会稳定的第一线，处于化解和调处矛盾纠纷的前沿。进入新世纪的四年，是人民法院基层建设取得较快发展的四年。人民法院在党的领导、人大的监督和政府的支持下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实2000年最高人民法院发布的《关于加强人民法院基层建设的若干意见》，基层建设各项工作取得了新进展、新成就。但是，我们也必须看到，面对新形势新任务，人民法院基层建设中还存在一些不容忽视的问题，如少数案件裁判不公或者久拖不决，部分法官审判作风不好，极少数人以权谋私、贪赃枉法，执行难问题依然存在，人民群众对立案、申诉和申请再审等工作还有不少意见，涉诉上访居高不下的问题还没有解决等等。人民法院基层建设中存在的问题，从根本上反映出人民群众对司法公正和效率的需要与司法功能滞后之间的突出矛盾，反映出人民法院基层建设与加强党的执政能力建设和维护社会和谐稳定的要求还有较大差距。进一步加强人民法院基层建设是当前开创人民法院工作新局面的迫切需要，也是人民法院建设的一项长期的战略任务。
二、以队伍建设为根本，为基层建设全面发展奠定基础
进一步加强基层人民法院队伍建设，关键在于按照“为民、务实、清廉”的要求，努力加强基层人民法院党组织建设和班子建设、思想政治建设、廉政建设、业务建设、人民法庭建设，切实加强法官执业保障，加强对法官审判工作、审判作风的监督，使法官队伍真正做到政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正。
一是加强基层人民法院党组织的建设和领导班子建设。必须坚持党要管党，从严治党的方针，全面加强和改进人民法院党组织的思想、组织、作风和制度建设。按照政治坚定、求真务实、开拓创新，勤政廉政、团结协作的要求，把基层人民法院领导班子建设成为坚强领导集体。要坚持不懈地讲学习、讲政治、讲正气，顾全大局，增强团结，保持奋发有为的精神状态，提高解决自身问题的能力。落实法院领导干部双重管理的有关规定，上级人民法院要加强对下级法院领导班子的协管力度，积极向下级法院的同级党委推荐基层人民法院院长人选，如果推荐的人选未被采纳，或双方看法不一致时，应请上级人民法院的同级党委决定，也可以建议进行差额考察，要加强领导干部管理制度建设，健全民主集中制，坚持并完善领导干部双重组织生活制度、任职资格制度、异地交流制度和内部轮岗交流制度，以及责任追究制度。上级人民法院有计划地选派政治业务素质好、有培养前途的法官到基层人民法院锻炼，从基层人民法院选调一批优秀法官到上级人民法院工作，做好基层人民法院领导班子后备力量的选拔培养工作。
二是加强基层法官思想政治建设。坚持用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装基层法官头脑，大力加强基层法官的人生观、世界观、价值观教育，坚持正确的权力观、利益观、地位观，切实解决“为谁掌权，为谁执法，为谁服务”的根本问题。要围绕党和国家的工作大局，把思想政治工作渗透到审判工作中，把解决思想问题与解决实际困难相结合起来，努力探索基层人民法院思想政治工作的新途径、新方法。加强法官职业道德建设，培养基层法官良好的道德情操、坚强的意志品质、高尚的人生追求以及抗腐蚀和抗干扰能力，以高尚品格和公正司法的行为赢得社会信任和尊重。
三是加强基层人民法院廉政建设。要把廉政建设和反腐败斗争作为基层建设的一项重要任务抓紧落实。抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防并重的反腐败体系，重点解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题，重点查处法院领导干部和法官滥用权力、以权谋私、枉法裁判等违法违纪案件，严厉惩处腐败分子。建立完善围绕案件找问题、围绕问题查原因、围绕原因追责任的机制。认真落实回避制度，杜绝办理人情案、关系案、金钱案。禁止法官私下会见律师及当事人，建立法官与律师及当事人的隔离带。院长、庭长要加强司法管理，定期从案件质量检查和人民群众的申诉信访中查找司法不廉洁的问题。纪检监察部门要加强日常教育和监督防范工作，对有轻微司法不廉洁行为的人员实行离岗学习。大力加强作风建设，重点解决少数法官和工作人员对群众冷漠粗暴、工作方法简单等问题。认真听取人大代表、政协委员的意见和建议，对涉及司法不廉洁和工作作风问题，认真核查并及时反馈调查结论及处理结果。充分利用举报电话、廉政信箱等途径，广泛接受新闻舆论和社会各界的监督。
四是加强基层法官业务建设。最高人民法院将组织编写基层法官培训专用教材，组织讲师团巡回讲授。充分发挥法院内部专网的作用，通过网络讲授法律、司法解释和审判业务知识。力争用3年的时间，完成对全部基层法官有关法律及相关司法解释的培训。高级人民法院要力争在3年内将基层人民法院院长轮训一遍。尽可能减轻基层法官业务培训的经济负担，特别在欠发达地区，要免费赠送培训资料、免收培训费用。发达地区的高级法院要加强对欠发达地区基层法官培训的对口支持和支援。建立和落实学习考核和激励机制，从法律专业知识、司法技能、职业道德等方面对基层法官进行考核评查。
五是加强人民法庭建设。人民法庭庭长应当由政治素质过硬、业务水平高、协调能力强、具有审判工作经历的正科级或者副科级干部担任，有计划地组织和安排干部到人民法庭经受锻炼和考验。适当增加法庭的行政附属编制。要继续贯彻既方便人民群众诉讼，又便于人民法庭依法独立行使审判权的原则，按照规范化的要求，结合辖区面积、人口分布、诉讼需要等因素积极稳妥地做好人民法庭的调整、巩固工作，力争通过2—3年时间，使人民法庭的设置基本符合审判工作需要。
六是加强基层法官执业保障。一要积极会同有关部门解决好法官工资、审判津贴的及时足额发放和正常的办案经费开支问题。二要逐步落实法官职级待遇从优政策，按照适当高于行政机关的原则，确定法院非领导职数的比例。三要积极协调地方财政落实法官医疗保险制度，建立法官因公伤亡保险制度，对因公殉职人员实行抚恤制度。四要加大对优秀基层人民法院、优秀法官的宣传力度，树立和弘扬公正司法的形象。
三、以方便群众诉讼为重点，全面落实司法为民的要求
践行“公正与效率”工作主题，落实司法为民的要求，依法行使审判权和执行权，高度重视和依法维护最广大人民的根本利益，坚决纠正各种损害群众利益的行为，是加强人民法院基层建设的核心。要进一步加强以下八个方面的工作：
一是进一步方便群众诉讼。基层人民法院以及派出人民法庭应当设置公示栏、触摸屏以及电子显示屏等，向社会公开各类案件的立案条件、标准以及程序，方便群众立案。有条件的法院，逐步实行网上公开立案信息，方便群众查询。运用就地审理、诉讼调解、速裁等方式，方便群众诉讼。对涉及赡养费、抚育费、扶养费、劳动报酬等直接影响当事人基本生活保障的案件，实行优先立案、优先审理。对因正当理由不能在规定时间内出庭应诉的，实行预约开庭，并逐步完善巡回审判制度，定期到偏远地区巡回审理案件，及时化解矛盾纠纷。
二是进一步实施司法救助。进一步扩大司法救助的范围。对孤寡老人、孤儿和农村“五保户”，正在享受城乡居民最低生活保障、农村特困户救济或者领取失业保险金无其他收入的人员提起的诉讼案件，一律免收诉讼费。执行案件不再预收申请执行费。进一步规范司法救助的决定程序，防止暗箱操作，确保诉讼费依法减免缓。
三是进一步落实公开审判制度。继续全面落实公开审判制度，方便群众旁听庭审。以群众关心的热点、难点案件为重点，运用公开审判、示范引导、法制教育等方法，依法妥善处理好人民群众关注的案件，通过司法公开促进司法公正，并把群众工作做深、做细、做实。每个法院每年至少邀请人大代表、政协委员旁听庭审1至2次，并认真听取意见和建议。凡能够当庭宣判的案件，一律当庭宣判，做好法律释明工作，并严格依法及时送达裁判文书。进一步规范各类裁判文书制作标准，统一全国法院裁判文书制作式样，注重裁判文书的说理性。有条件的法院实行裁判文书上网公开，方便当事人和社会各界查询。在公开审判的基础上，注意正确引导社会舆论。
四是进一步加强诉讼调解。在审判工作中加强诉讼调解，注意引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。在现阶段，要坚持“能调则调，当判则判，判调结合”的原则，妥善协调各方面的利益关系，努力提高民事案件的调解结案率。按照“自愿、合法”的原则，在裁判作出前的诉讼全过程中充分发挥调解功能。要善于借助社会力量的作用，拓宽调解主体，灵活运用各种调解方法。要加强法官诉讼调解知识、技能等方面的培养。重视调解人才的选拔和培养，社会阅历丰富、善于说服教育的法官要更多地承担诉讼调解工作。
五是进一步加强对人民调解工作的指导。要对人民调解员进行经常性的法律业务培训，提高调解能力。通过审判活动依法确认经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容的调解协议的法律效力，进一步健全多途径解决社会矛盾纠纷的有效机制。
六是进一步扩大简易程序的适用范围。建立和完善民事案件繁简分流机制，有条件的基层人民法院以及人民法庭要设立速裁庭或速裁法官。在依法适用简易程序审理刑事案件的同时，继续推广适用刑事普通程序简化审理被告人认罪案件的做法，提高司法效率。
七是进一步解决涉诉上访问题。一要加强申诉、申请再审审查工作的制度建设，完善申诉、申请再审程序；二要进一步加大申诉、申请再审案件审查过程的透明度，推进申诉、申请再审案件告知制度和申诉、申请再审案件听证制度，对于调卷审查的案件一般应当组织听证；三要推行驳回说理制度，做好法律释明、法制宣传和服判息诉工作；四要下大气力解决涉诉上访老户问题，对于多年、多次申诉的上访老户情况进行全面排查，符合再审改判条件的坚决依法改判，确属无理申诉的要会同当地政府和有关方面，依照政策和有关规定，切实做好息访工作。
八是进一步解决执行难问题。一要推行执行过程全程公开制度。对于执行立案、被执行人的财产状况、采取执行措施，以及执行中依法做出的决定、裁定等，要全部公开；对于执行中的重大事项，如中止执行、终结执行等，要公开听证；有条件的地方要将执行的过程公开上网；对于有执行能力而拒不执行法院裁判的当事人，以及干扰执行的行为要公开曝光；对于确无财产可供执行的，应及时向申请执行人作出说明。二要强化执行机构内部监督和制约机制，规范执行中评估、拍卖、变卖等制度，进一步明确中止、终结执行的条件，防止滥用中止、终结执行权，保证当事人合法权利的实现。三要在全国法院建立被执行人财产申报和审计执行制度，建立执行守法信用制度。争取社会各方面的配合和支持，尽快建立促进被执行人自动履行的执行威慑机制。四要建立符合执行工作规律的科学合理的执行考核体系，对执行结果、执行效果、执行人员的工作量等设置科学、合理的考核标准。
四、提高司法管理水平，确保司法效能充分发挥
加强司法管理，是提高司法水平、发挥司法效能的重要因素。要强化管理意识，学习管理知识，丰富管理经验，提高管理水平，实现司法管理的科学化、规范化、制度化。
一是完善以审判工作为重心的审判管理制度，确保审判工作公正高效运行。进一步完善案件流程和审限管理制度，落实审限警示、审限催办、督办以及超审限通报和责任追究制度，切实解决民事、行政案件超审限问题以及刑事案件超期羁押问题。确立案卷移送时限，简化案卷移送环节，建立高效的案卷移送制度。
二是完善以人民法庭、审判法庭建设和信息化建设为重心的司法政务管理制度，健全司法活动的运行保障机制，商有关部门将人民法庭和审判庭建设纳入当地政府建设项目，作为政府固定资产投资和基本建设投资计划。因诉讼费收入纳入预算形成的基本建设债务，经审计部门审计后，商财政及有关部门统筹解决。严格资金管理，提高资金使用效率。加强办公办案现代化建设和信息化建设，大力推进网络建设与应用，实现计算机在审判业务、综合事务管理、数据信息处理方面的广泛应用。商有关部门将科技装备建设纳入当地经济发展总规划，加大经费投入，统筹安排，分步实施。
三是建立科学的审判质量评估体系，促进审判质量提高。探索建立审判质量评估体系，进一步对案件评估、评查的主体、对象、程序等进行研究论证，建立科学、合理的案件审判质量与效率的评估、评查体系，保证评估、评查的公正性和权威性。
五、加强上级人民法院的监督和指导，确保基层建设不断取得新进展
进一步加强人民法院基层建设，是全国四级法院的共同任务。上级人民法院尤其是各高级人民法院要切实负起对下级人民法院进行监督和指导的法定职责。
一是加强审判监督和指导。高级人民法院要加强对下级法院的审判监督，对适用法律方面的疑难问题及时给予指导，不断促进基层人民法院审判质量和司法水平的提高。要依法扩大民商事案件和涉外案件指定管辖的范围，上级人民法院对跨地区的重大民商事案件，依据民事诉讼法的规定实行指定管辖、提级管辖；对跨地区的重大执行案件，要实行指定执行、交叉执行、提级执行等方法，排除地方保护主义的干扰。
二是实施基层法官人才战略。坚持“凡进必考”，根据本地的经济条件，由高级法院招收一批通过司法考试的法律院校毕业生，放入法官人才库，充实基层法官队伍。基层人民法院的法官等级要按照法官法的规定一律由高级法院确定。基层人民法院的法官达到国家规定的退休年龄以前，一般不能提前离岗，法官非因法定原因不能随意被调离审判工作岗位或受到其他追究。继续推行上下级法院之间、不同地区之间、东西部之间法官的挂职锻炼、交流任职，并逐步制度化。推行上级人民法院的法官从下级法院的优秀法官中遴选制度，激活基层人民法院的选人、用人机制。
三是切实帮助基层人民法院解决实际问题和困难。加强对法官依法履行职权的保护力度，消除法官依法办案的后顾之忧。继续实行基层人民法院以及人民法庭的指导联系制度，定期深入基层了解情况，加强指导。对问题和困难较多的基层人民法院要进行重点检查、重点督促，重点帮助、重点扶持。高级人民法院每年都应当重点研究解决几个问题，积少成多，逐步形成规模效应，推动全国法院基层建设不断向前发展。
六、自觉接受党的领导、人大监督，努力改善司法环境，开创人民法院基层建设新局面
党的领导、人大监督以及社会各界的监督，是加强人民法院基层建设的坚强保障、大力支持和有益帮助。
一是自觉接受党的领导，保持正确的政治方向。坚持党的领导是一项不可动摇的根本政治原则。要把人民法院的工作置于党的领导之下，自觉坚持党在思想政治、方针政策和组织上的领导。工作中的重大部署、重大问题要及时、主动向党委汇报。将坚持党的领导与依法独立行使审判权结合起来，将对党负责与对法律负责统一起来，依法、公正、文明、高效地审理、执行各类案件，实现审判工作法律效果与社会效果的有机统一。
二是要主动接受人大监督，虚心听取社会各界意见。接受人大及其常委会的监督，是一项重要的宪法原则和法律制度。基层人民法院要及时向同级人大及其常委会汇报工作，认真执行人大及其常委会的决定，认真听取人大代表提出的建议、批评和意见，重视与人大代表的联络工作，增进与各级人大代表的沟通和理解。要虚心听取新闻媒体等社会各界对法院工作的意见和建议，对新闻媒体正确的批评，要勇于承认、切实改正，并及时将改正情况通报有关新闻媒体；对于错误的报道和批评，及时说明事实真相，避免产生不良社会影响。
三是努力改善司法环境。要通过依法公正高效的审判活动，倡导和影响其他部门及社会公众自觉维护社会主义法制的尊严和统一。从人民群众反映强烈的问题以及影响司法公正的关键环节人手，积极稳妥推进法院改革。基层人民法院遇到的各种困难和问题，要善于向党委、人大汇报，向政府有关部门反映，加强沟通和协调。依靠党委、人大和政府，杜绝出于地方和部门利益就个案审判和执行向法院施加压力的现象，确保法院不参加行政执法、行风评议以及招商引资、经济创收等经营性活动，确保基层人民法院依法独立公正地行使审判权。
加强人民法院基层建设任重而道远。各级人民法院要在以胡锦涛同志为总书记的党中央的领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，深入贯彻落实党的十六大和十六届四中全会精神，树立和落实科学发展观，从加强党的执政能力建设的高度，不断将人民法院基层建设推向前进，为全面建设小康社会提供更加有力的司法保障!