上海市农业农村委员会等关于进一步加强我市农村集体资金、资产、资源监督管理的若干意见
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各相关区农业农村委、区委组织部、区财政局、区民政局：
为进一步加强我市农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）监管，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》《上海市农村集体资产监督管理条例》和中组部、财政部、农业农村部《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》等相关法律、政策要求，结合当前工作实际，提出以下意见。
一、提高思想认识，明确“三资”监管总体要求和目标
农村集体“三资”是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。各级农村集体“三资”监管相关部门要充分认识加强农村集体“三资”管理的重要意义，切实把这项工作抓紧抓好。
（一）总体要求。全面落实习近平总书记关于“三农”工作的系列重要论述和党的十九大关于深化农村集体产权制度改革的部署要求，贯彻实施《上海市农村集体资产监督管理条例》，稳定和完善农村基本经营制度；促进盘活农村集体存量资产，壮大农村集体经济实力，增强集体组织凝聚力；推进农村党风廉政建设，有效防控廉政风险，为维护集体经济组织和农民群众的合法权益奠定扎实制度保障。
（二）基本原则。坚持民主原则，保障农村集体经济组织成员对“三资”占有、使用、收益和分配的知情权、决策权、管理权、监督权。坚持公开原则，资金使用、资产和资源的承包、租赁、出让应当向全体成员公开。坚持成员受益原则，遵循“三资”管理的规律和特点，采取不同的经营模式和管理方式，提高经营管理水平，增加农民财产性收入。
（三）目标任务。到2020年，全市农村村、镇两级集体经济组织产权制度改革基本完成。在尊重集体经济组织主体地位的基础上，实行最严格的制度、最严密的督查，基本形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的“三资”运行机制和事前、事中、事后全程覆盖的监管体系，实现集体“三资”安全和保值增值，促进集体经济健康可持续发展。
二、完善监管制度，补好“三资”监管体系漏洞和短板
（一）健全重大事项预审备案制度。对财务预决算、大额资金使用、重大投资决策、重大项目建设等事项，在提交民主决策前，必须报镇集体资产监督委员会预审备案，预审通过后可以在提交村党员大会审议后再提交成员大会（或成员代表会议）决议。
（二）探索建立集体经济组织独立理事制度。鼓励乡镇集体资产管理机构选派具备一定现代企业管理运作经验、熟悉相关法律政策和规则的专业人员到农村集体经济组织担任独立理事，探索由基层党组织书记互相交叉担任独立理事机制，参与集体经济组织的日常管理和监督，形成权力制约与监督新机制。独立理事定期向乡镇集体资产管理机构汇报工作情况。
（三）探索建立市级农村产权交易平台。农村集体经济组织所有的土地资源、建筑物、农业生产设施设备、股权等经营性资产交易必须公开运行。鼓励农户将土地承包经营权委托村集体经济组织统一通过平台对外流转，并通过“上海市农村土地承包经营信息管理系统”进行流转合同网签。充分发挥市场价格发现机制，防止暗箱操作，杜绝在农村集体资产交易行为中的腐败行为，实现集体资产资源效益最大化。
（四）健全“村资委托镇管”制度。对以房屋、土地等招商招租为主要业态的村级集体经济组织，鼓励其将经营性资产通过合法程序委托镇统一经营管理，通过项目准入、业态管控等措施，发挥规模效应，提升村级集体资产收益水平。加大远郊经济薄弱地区以及生态保护地区集体经济发展的政策倾斜，按照统一的规划，将低效建设用地减量化和土地综合整治后的集体建设用地指标予以统筹使用，具体比例由各区确定，确保农村集体经济组织有长期稳定的经营性收益。
（五）建立公务卡结算制度。2019年在全市推行农村基层组织和集体经济组织支出公务卡非现金结算制度，对公务卡使用情况实施考核问责，让农村基层组织和集体经济组织财务支出更加透明。具体实施办法参照各区已制定的公务卡结算制度执行。
三、增强监督实效，确保“三资”管理在阳光下运行
（一）强化“三资”监管平台建设。完善农村集体经济组织及其集体企业账务处理流程，规范其收支预决算、审核审批、对外投资、收益分配等行为。实时更新农村集体财务收支、固定资产台账、经济合同等“三资”信息；结合新一轮清产核资成果，摸清农村集体耕地、建设用地等资源性资产和经营性资产家底，确保农村集体“三资”数据信息及时更新，并依托各村村务公开信息化平台和镇级信息平台予以公开。
（二）推进党务、村务、财务全面公开。全面推进“阳光村务工程”建设，2019年在全市范围推进运用有线电视、手机APP等信息化公开平台建设，使党务、村务、财务多途径向村民公开，切实保障群众的知情权、参与权和监督权，保证村级组织权力在阳光下运行。
（三）实施决策追溯问责。加强对农村集体经济组织理事会、监事会议事规则和程序指导，规范会议记录和决议档案管理，避免民主讨论决议流于形式化。对理事会因决策失误造成重大损失的，区镇农村经营管理机构要追究理事会相关领导或成员的责任，并对监事会延伸问责。
（四）镇级向村级委派会计。强化财务管理，完善镇级委派会计制度，加强乡镇会计委托代理记账中心建设，强化人岗匹配，确保运转经费，切实落实各项财务和会计制度，充分发挥代理会计、委派会计的会计监督作用。已实行乡镇委派会计制度的，要严格落实委派会计五年轮岗制度，委派会计不得兼任其他职务，不得违规领取薪酬。
（五）推广第三方审计监督。在加强各级农经部门内部审计监督基础上，乡镇农村经营管理机构要全面引入第三方审计监督机制，对所辖范围内的农村集体“三资”的运行情况实行三年一轮审，重点开展农村集体经济组织的资产和财务收支等经济运行审计、农村集体经济组织负责人离任审计等，审计结果报乡镇党委并向农村经营管理机构备案，并及时向农村集体经济组织成员公开。鼓励区级农村经营管理机构实行第三方审计监督抽查制度。
四、强化保障措施，提高“三资”监管和服务水平
（一）加强党对基层组织的领导。进一步夯实镇、村党组织领导核心地位，增强村级组织和农村集体经济组织负责人的廉政和权责意识，全面推行农村集体经济组织的重大事项、大额资金使用、重点工程须由集体经济组织理事会提议、农村基层党组织审核、党员（代表）大会审议、成员（代表）会议决议和公示制度。推行村党组织书记兼任集体经济组织负责人，村党组织参与推荐村集体经济组织经营管理人员。
（二）开展镇党委对村级党组织的巡察。推进乡镇党委巡察工作向村级全覆盖，开展乡镇间交叉巡察试点。加强对村干部的严格管理、监督和教育，做到抓早抓小。农村基层党员干部和集体经济组织负责人在集体资产经营管理过程中违反党纪、法律法规和政策规定的，给予党纪、政纪处分；情节严重的，依法追究责任。
（三）建立健全部门间联动机制。各级农业农村、组织、民政、财政、审计、纪检、监察等部门要建立健全工作联动机制，发挥各自职责，强化定期会商联动监督，及时研究解决农村集体“三资”监管过程中存在的问题，形成强大工作合力。
（四）强化“三资”监管考核督查。农村集体经济组织是“三资”管理的主体。农村集体“三资”监督管理工作，区负直接领导责任，乡镇负具体管理责任。各区要制定具体实施意见和操作办法，进一步加大对农村集体经济发展的考核力度，加大农村集体“三资”监管在绩效考核指标体系中的权重，形成压力传导机制，对监督管理成效显著的给予肯定和表彰，对工作不落实的及时督促整改。
（五）强化农经队伍建设。根据农村集体经济组织体量，合理确定编制人数，落实工作经费，重点加强对镇级农村经营管理机构的人员保障，专职工作人员不得少于3人，对集体经济总量大、监管任务繁重的乡镇可以增加至5人，确保岗位匹配，事有人干，责有人担。各级农经部门要进一步转变工作作风，提高工作效率，增强责任意识和服务意识，充分履行好农村集体“三资”监督职责。
上海市农业农村委员会
中共上海市委组织部
上海市财政局
上海市民政局
2019年9月27日