自2004年7月16日国务院颁布了“关于投资体制改革的决定”后，国家发展和改革委员会公布了《企业投资项目核准暂行办法》（2004.9.15实施）、《外商投资项目核准暂行管理办法》（2004.10.9实施）、《境外投资项目核准暂行管理办法》（2004.10.19实施），商务部公布了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》（2004.10.1实施）、商务部、国务院港澳办印发了《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》（2004.8.31实施）。上述规定的实施，使中国在境内投资（含外商投资）、境外投资的政策有了明显的变化，但部分内容缺少可操作性，各法规之间的衔接、协调也有不足之处。
 

  一、 内资企业的投资从审批制走向核准制和备案制。

  根据国务院规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。国务院将制定《政府核准的投资项目目录》，对目录范围内的项目实行核准制。其他项目无论规模大小，均改为备案制。当然，对于使用政府投资建设的项目仍需审批，具体办法由国务院另行规定。

  二、 外商投资项目的核准有了较大的变化。

  1．地方政府对于外商投资项目核准的权限增大

  根据国务院规定，地方政府有权核准的外商投资项目将扩大到总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和5000万美元以下的限制类项目。

  2． 限额以上、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项；大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）事项，由商务部核准。

  3．限额以上的外商投资项目由国家发改委核准。国家发改委要求限额以下的外商投资项目应由地方发展改革部门核准，除非地方政府另有规定。

  根据发改委《外商投资项目核准暂行管理办法》第四条，总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目由省级发展改革部门核准，此类项目的核准权不得下放。

  根据文义，这个规定要求外商投资企业的设立，无论是鼓励、允许还是限制，都增加了由发展改革部门核准的程序。但以下几点尚不清楚：

  ① 根据国务院“关于投资体制改革的决定”，只有列入“政府核准的投资项目目录”中的投资项目，才要求政府核准。因此，应该认为，外商投资的项目中如果涉及到政府规定的产业，才需要发改委核准。但上述规定至少从文义上看不到这一点。

  ② 上述规定第四条还规定：“地方政府按照有关法规对上述所列的项目的核准另有规定的，从其规定。”因此，是否可以认为，只要地方政府认为此类项目不应由发展改革部门核准，国家发改委的这个规定即对限额以下的外商投资项目不适用？而且，由于地方政府可以自行就是否由发展改革部门核准作决定，因此，很可能造成中国各省市就外商投资的核准出现不同的规定，对外商理解中国的外商投资政策造成很大的不方便。

  ③ 国务院《关于投资体制改革的决定》并未授予国家发展改革委员会对限制以下外商投资项目的核准制定规定的权力。因此，国家发改委的这个规定是否另有授权尚不得知。

  ④ 从这个规定看，外商购并境内企业也适用，但如何与2003年3月由原外经贸部、国家税务总局、国家工商总局和国家外汇管理局四部委联合公布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》进行协调，目前尚不清楚。

  三、境外投资的项目核准有了更为仔细的规定，但如何执行尚有待进一步明确。

  根据国务院规定，境外投资将根据用汇额分二类进行核准。

  第一类：中方投资3000万美元及以上的资源开发类和1000万美元及以上的非资源类境外投资项目由国家发改委核准。

  第二类：上述限额以下的项目，中央企业所投项目报发改委、商务部备案，其他项目由地方政府按照有关法规办理核准。

  同时，除金融企业外，国内企业对外投资开办企业均由商务部核准。

  应该说国务院规定中的权限划分还是十分清楚的。商务部也据此出台了相应规定。从商务部公布的规定看，企业赴境外投资的审批程序是明确而具体的，具体而言：

  1．省级商务主管部门依委托可核准境外投资开办企业。

  商务部文件中列出了135个国家的名单，企业赴这135个国家投资，均可在省级商务部门进行核准。而对于投资港澳地区，除非所投资的企业是为从事境外间接上市、开展投资性业务的，也由省级商务主管部门核准。这大大方便了企业赴境外投资。

  2．明确国内企业境外投资开办企业在经济、技术上是否可行，由企业自行负责，大大放宽了企业赴境外投资的条件。

  3．对企业赴境外投资应提交的申请材料的规定具体明确。对于通常法规中要求的“其他材料”，则明确应是“法律法规及国务院决定要求的”。

  4．在核准时，如果材料不齐全的，核准机关应在“5个工作日”内“一次性”告知需补正的全部内容，否则，即认为受理。这也是政府法规中少有的承诺。而省级商务主管机关的核准时间为受理后15个工作日，核准后，将颁发《中华人民共和国境外投资批准证书》。

  5．外商投资企业也可以赴境外投资开办企业。

  另外，为鼓励企业赴境外投资，商务部还将运用电子政务手段实行网上申报和批准证书的发放。

  不过，对于企业赴境外投资，国家发改委公布施行的《境外投资项目核准暂行办法》对限额以下的境外投资项目有一些新的提法。其中第五条规定，限额以下的其他项目，由省级发展改革委员会核准。但是，地方政府另有规定的从其规定。

  也就是说，如果地方政府没有规定的，限额以下的境外投资项目除在商务部门核准外，将仍需由省级发改委核准。不过，从商务部公布的《关于境外投资开办企业核准事项的规定》看，企业赴境外投资所需提交的文件中并不包含发展改革部门的核准文件。同时，由于国务院上述文件中并没有授权改革委进行限额以下的境外投资项目的核准，因此，改革委的核准要求是否有明确的法律、行政法规的依据尚不清楚。

  还有一点遗憾的是商务部对境内个人赴境外投资开办企业没有规定，因此，境内个人赴境外投资开办企业如何适用法规并不明确。国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》倒是认为应参照企业赴境外投资的核准程序执行。但发改委的这个规定也并没有解决个人赴境外投资的许多实务问题。如几个个人联合投资的向谁核准？已经投资设立的公司是否需规范？等等。

  当然，发改委这一“参照执行”的规定也不容忽视。在境内企业境外上市过程中，经常会涉及到境内个人在境外的如BVI、开曼等地开设投资公司。如果国家有关部门明确规定境内个人赴境外投资开办企业前应核准，则上述企业成立的合法性就受到怀疑，势必影响到境外上市框架的法律架构。

  总之，国务院，发改委、商务部等政府部门在最近几个月来发布的新规定着实对中国境内投资、境外投资的政策产生了很大的影响，许多方面甚至是革命性的变化，但也有一些规定尚不明确，有待国务院有权机关的澄清。否则，势必给中国的外商投资、境外投资政策带来很大的不确定性，也与国务院此次改革的总体思路不符