我是一家生产残疾人用品的小型国有企业的负责人，我厂于1987年通过划拨取得一块土地，去年根据城市发展规划，我厂被列入了旧城改造的范围，即将被拆迁。我听说因为当年无偿取得土地，因此在拆迁时得不到土地补偿，只能就建筑物获得补偿。对于划拨土地补偿的具体法律规定和这类问题的实际处理办法我不是很了解，特请教。

                                  谢志东

谢志东同志：

对于您提出的依法收回划拨土地是否应该对土地使用权进行补偿这个问题，结合法律法规规定、理论研究情况和实际操作办法，进行解答，仅供参考。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号，1990年5月19施行）第四十七条规定，“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和规划的要求，可以无偿收回”，“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。根据目前施行的《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日通过，1998年8月29日第二次修订，1999年1月1日起施行）第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿。这两个法律法规从条文理解上确实存在不一致的地方，由于55号令和《土地管理法》分别属于法律和行政规章，处于不同的效力位阶上，根据《立法法》下位法服从上位法的原则，《土地管理法》的效力高于55号令。

上述法律法规关于收回划拨土地使用权补偿规定的变化也正反映了理论研究中对划拨土地使用权属性的认识不断深化。划拨土地使用权作为财产权的属性得到越来越广泛的认同，其权益逐步明确。事实上，划拨土地使用权与出让土地使用权就土地使用权本身具有的根本性质并无不同，都属于用益物权的一种，同样属于财产权，只是土地使用权取得方式不同。尽管1986年的《土地管理法》就对土地划拨制度进行了明确规定，但是直到1990年5月19日55号令颁布，才对划拨土地使用权的概念进行了界定，即“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”原国家土地管理局于1992年3月8日发布了《划拨土地使用权管理暂行办法》，对划拨土地使用权解释为：“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。” 1994年7月5日通过的《城市房地产管理法》第二十二条第一款对土地使用权划拨行为进行了界定，即“县级以上人民政府，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”从强调无偿取得到承认划拨土地使用权取得可能无偿或发生相应成本，其间的变化表明划拨土地使用权越来越被作为一项财产权利看待。

不仅如此，划拨取得的土地使用权在长期使用过程中也伴随资金投入，会产生相应的附加值，依据“谁投资谁拥有”的产权原则，企业应拥有相应部分的财产权。2001年2月13日，国土资源部发布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）规定了“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产”，这一规范性文件首次明确了企业的国有划拨土地权益，明确承认划拨土地使用权是一种财产权。

因此，旧城改造收回划拨土地使用权，应对原土地使用权人给予补偿，且补偿前必须进行价值评估。按照《城镇土地估价规程》（2002年7月1日实施）的说明，“划拨土地使用权价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格”。在实际估价时，首先根据宗地条件评估其出让土地使用权价格（通常设定为该用途的最高出让年限），扣除应缴纳的土地出让金，即为划拨土地使用权价格。

中国土地矿产法律事务中心   刘洋