人民调解协议司法确认程序的完善
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2013年1月1日起正式实施的新民诉法正式将人民调解协议司法确认制度纳入其中，人民调解协议司法确认制度作为一种诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决方式有机衔接的新模式,克服了人民调解协议的效力局限性，在保障人民调解制度的应有功能，节约司法资源，提高司法效率方面具有十分重要的意义。但人民调解协议的司法确认在实践中存在受理后的审查风险大及对司法确认结果的救济途径不畅等问题，影响了人民调解制度应有作用的发挥，笔者以本人所在法院受理的人民调解协议司法确认案件在程序中遇到的问题为切入点，提出完善人民调解协议司法确认程序的几点对策，权且抛砖引玉之举，以期与各位同仁共勉。
一、人民调解协议司法确认的积极意义
（一）、对人民调解协议进行司法确认，能够克服人民调解协议的效力局限性，发挥人民调解应有的功能。
2002年9月最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定：“经人民调解委员会调解达成、有权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”这条规定明确了人民调解协议的性质是一份民事合同，因而其具有合同的效力，对双方当事人都有法律约束力。但是一方当事人不履行或不完全履行协议内容，另一方不能申请法院强制执行，只能通过民事诉讼请求履行协议，因而人民调解协议不具有强制执行力。实践中，有大量民事纠纷经人民调解组织调解达成调解协议，因为当事人反悔不履行，最终又诉至法院。对此类案件，有的当事人要求继续履行调解协议，有的以原纠纷向法院起诉，当事人一旦对簿公堂，当事人之间的情绪对抗，互不相让，立案调解、诉讼调解更是难上加难；经法院判决后又申请执行，执行中出现各种问题，形成了所谓调解-反悔-诉讼-执行难的现象，加上一些人“信访不信法”，甚至走上上访之路。
正因为如此，农村一些邻里纠纷、相邻关系等即使权利义务明确、标的较小的案件，由于人民调解协议在效力方面的局限性，导致当事人不愿意去走人民调解的道路，而是直接到法院起诉。这样简单、无争议或争议不大的案件涌向法院，不仅造成法院案件数量大、法官办案压力大，浪费司法资源，同时也使人民调解委员会威信下降，人民群众的纠纷解决成本增加。
2013年1月1日起正式实施的新民诉法在吸纳2011年《人民调解法》明确规定人民调解协议的司法确认的基础上正式将人民调解协议司法确认程序纳入其中，通过人民调解协议的司法确认，克服了人民调解协议的效力局限，同时赋予人民调解协议强制执行力，堵住当事人反悔的路，树立了调解协议的权威性，增强了人民调解员工作的积极性，同时对于构建多元化的纠纷解决机制，化解人民法院目前案多人少的压力具有相当大的促进作用。
（二）、人民调解协议的司法确认，提高了司法效率，延伸了审判职能。
司法效率就是司法资源节约或合理利用司法资源，简化程序、缩短周期及时有效维护当事人合法权益，人民调解协议诉前确认采用特别程序，法定受理期三日，作出决定期限为受理申请之日十五日，因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长10日。在作出决定前允许当事人撤回申请。人民调解协议的审查方式，可以分为形式审查和实质审查。但以形式审查为主，必要时询问双方当事人，确保调解协议的真实合法。人民调解协议由当事人主动解决相互之间矛盾，司法确认便民、高效。对当事人来说有利于矛盾真正化解，因为当事人主动自愿、心平气和处理他们之间的纠纷，且人民调解协议的司法确认周期缩短了，比一般民事案件简易程序期限少的多，节省了当事人的时间，不必去起诉、应诉、开庭等等；当事人申请司法确认不交费用，比起诉讼案件节约了资本，程序简化，不收取费用，而且确认的结果与诉讼结果一致，都具有强制执行力，解决了老百姓“打官司难、打官司贵”的问题，也堵住了当事人反悔的路，使当事人走出了调解-反悔-诉讼-执行难的怪圈，同时减少了司法资源的浪费，最大限度降低纠纷解决的社会成本。
对法院来说，诉前司法确认延伸、拓宽了法院的审判职能，推动了法院以审判以外的方式参与并促进社会管理创新，实现了人民调解和法院审判的对接。人民调解协议的司法确认有一定的过滤作用，对一些法律关系简单、事实清楚、权义关系明确的案件都在诉前解决，法院受理的案源减少，这样节约了诉讼资源解决了“执行难”，减轻了法院审判压力，一定程度上解决“案多人少”的突出矛盾，有效分流社会纠纷，减少或避免涉诉信访案件的发生。
二、人民调解协议的司法确认在实践中存在的问题
关于人民调解协议的司法确认的管辖、申请，法律已明确规定，在此不再赘述，现就法院对司法确认的受理、审查，以及当事人对司法确认结果的救济等方面存在的问题加以阐述。
（一）决定受理后的审查风险大。
依据《最高人民法院关于人民调解协议确认程序的若干规定》第六条的规定，人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。人民法院在必要时通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。人民法院对调解协议的审查主要是书面审查，审查调解协议的有效性，即当事人具有完全民事行为能力、意思表示真实、不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。我认为通过书面审查形式，没有开庭审理过程通过当事人的举证、质证，查明事实，使审判人员对案件事实达到内心确信程度，难防确认欺诈。因为审判人员对调解协议审查主要是书面审查，必要时才询问当事人，听当事人陈述事实，没有实地调查取证，对纠纷的真实性无法得知，如果当事人恶意串通，虚假陈述，逃避债务或有其他法律后果，我们现在又没有审判管理系统去发现这些问题，这样难防欺诈。
其次，人民调解员专业知识不足，无法在调解过程中察觉当事人恶意欺诈，对一些法律关系也无法厘清，“和稀泥”式的调解，可能会损害第三人的利益。
最后，对于法院在审查中，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。当事人无正当理由未按时补充或者拒不接受询问的，可以按撤回司法确认申请处理。这样使一些当事人在侥幸心里的支配下恶意串通，能创过关的就过关，创不过去也不损失什么，几乎是零成本。
（二）对司法确认结果的救济途径不畅。
对于司法确认结果，2011年《若干规定》第四条规定人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号，并及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以当即受理并作出是否确认的决定。而2012年《民事诉讼法》第一百九十五条规定人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效。对于法院作出的司法确认裁定书，当事人不能上诉、不能申请复议 。而案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认裁定的法院申请撤销确认裁定，这导致诉讼成本增加并且也增加了当事人的诉累，同时也不便于更好的查明事实，不能够及时有效的保障当事人的利益，做到司法便民。
四、人民调解协议司法确认程序完善的几点对策
针对以上存在的问题，笔者从以下几个方面提出几点对策：
（一）把好立案受理关。
诉前司法确认不同于一般的立案调解、诉讼调解，法院没有事先介入，要求法院对纠纷处理结果确认，并赋予其强制力，这对法院来说任务艰巨、责任重大。
首先应把好入门关，也就是说法院对此类案件的受理。在受理阶段要审查申请人提供的材料是否齐备，是否有申请书，是否有人民调解协议以及该协议是否生效、是否自调解协议生效之日起三十日内提出申请、调解协议的内容是否明确、具体、一目了然，该调解协议上是否有双方当事人的签名盖章或捺印、是否有人民调解员签名并加盖人民调解委员会的印章，经人民法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议的，应在申请书中注明。审查有无不予受理的四种情况：即不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖；确认身份关系的；确认****关系的；确认婚姻关系的。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号。关于司法确认案件的管辖，2012年《民事诉讼法》没有将调解组织限定在人民调解委员会，而是具有一定的开放性，鼓励更多的民间社会组织在条件成熟时参与纠纷解决。
（二）多种审查方式并重。
人民法院在司法确认程序中应当对调解协议的内容进行审查，这种审查主要对“自愿性”、“合法性”的审查。审查方式上形式审查和实体审查并用，形式审查仅仅审查是否超过申请期限，申请确认的事项是否属于法院的管辖范围，当事人是否具有相应行为能力等事项。如果仅仅对调解协议进行程序审查，不利于排除一些违法去或者违背社会公序良俗的调解协议，也不利于调节工作的顺利开展。法院如果审查不严确认违法的调解协议，不仅会损害法院的司法权威，还会损害当事人、案外人、国家或集体的合法权益。
1、细化书面审查。审查当事人是否具有完全民事行为能力；人民调解协议是否是对当事人真实意思表示；人民调解协议内容是否违法，是否损害国家、集体、他人合法权益；人民调解协议内容是否属于当事人处分权的范围；是否以合法形式掩盖非法目的，通过审查形成书面审查报告。人民法院由被动变主动向人民调解员了解情况，进行沟通。审查协议是否有不合理之处。
2、对于案情复杂或者涉案标的较大的案件，必要时分别询问当事人，要求当事人如实陈述，告知制造虚假协议的法律后果，要求当事人作出书面承诺，作出决定前向当时人说明裁定确认或裁定不予确认的法律后果。这样，有利于当事人充分了解程序特点，从而慎重选择必要时撤回申请，避免当事人后悔。
（三）加强人民调解员队伍建设，规范人民调解工作流程
司法行政机关应严把人民调解员入门关，提高准入门槛，吸收更多高素质的人民调解员进入调解组织，为人民调解工作提供人才保障严格按照法定条件推选、聘任人民调解员，让具有专业技能和专业知识的人员兼职人民调解员，积极开展法律政策、职业道德和调解技巧的培训，不断提高人民调解员的政治素质和工作能力，提高人民调解协议的质量，不至于让当事人蒙混过关。同时出台人民调解工作细则，对调解协议书的格式、文书用语、调解程序作出明确具体的规定。定期举办人民调解员培训班，使他们全面掌握人民调解工作及司法确认机制的工作流程、工作要求和工作方法，为人民调解及司法确认工作的实施奠定基础。司法局要落实好全县人民调解员的工作条件和工资待遇，提高人民调解员的工作积极性。
（四）对人民调解协议司法确认裁定书不服的救济途径。
确认裁定书和驳回申请裁定书送达双方当事人后发生法律效力。当事人收到确认裁定书和驳回申请裁定书后，法律没有赋予当事人上诉、申请复议的权利。2011年《若干规定》第十条仅规定了案外人在确认裁定错误时的救济途径，而没有规定当事人的救济途径，笔者认为，对于当事人确有证据证明原确认裁定存在错误的，可以申请法院撤销原确认裁定。申请期限可以参照案外人申请救济的规定，可以在裁定作出后一年内向作出确认裁定的人民法院申请撤销；人民法院发现确认裁定确有错误的，可以启动审判监督程序进行再审，以保护当事人的合法权益。
综上，人民调解协议的司法确认为人民调解协议加了把“安全锁”，树立了人民调解的威信，解决了当事人“打官司难”的问题，同时也延伸了法院的审判职能，减少了审判压力，提高了法院诉前调解率。但人民调解协议的司法确认在实践中还有需要完善和创新的地方，防止人民调解协议的司法确认损害他人的合法权益；另外完善审判管理系统，防止一些当事人钻法律空子，虚假陈述、恶意串通，骗取人民调解协议的司法确认，损害第三人、集体或国家的利益。