浅析农村土地承包纠纷若干问题
编辑：张德权 来源：中国法院网盘县频道 点击进入：法律咨询热线
当前，国家高度重视农业发展，取消了农业税，并且加大力度实施种粮补贴等一系列利农、惠农政策，加之农副产品价格的上涨，以及新农村建设和城镇化进程的强力推进，农村土地的作用和地位日渐凸显，其价值也大幅攀升，土地在农民心目中的地位也就越来越重要，随之而来的就是有关土地纠纷的诉讼大量增加。土地是农民群众的立身之本，事关国计民生，但土地纠纷在审判实践中却又难以得到妥善的解决，对预防此类纠纷的发生就显得尤为重要，现结合部分土地纠纷案件，分析该类案件的特点及成因，提出一些对策和建议。
随着改革开放和市场经济政策的不断实施和深入，我国农村发生了日新月异的变化，当中，影响最为深远的是在全国各地普遍施行了各种各样的承包经营制度，土地承包经营制度是其中最为主要的承包经营形式，其对促进农村后来的快速发展意义深远。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。使农村的生产力和社会潜力得到了充分的发挥，使农村市场经济得到了大力的发展，使农村土地资源得到了更好的利用。现在，国家取消了农业税，提倡工业反哺农业政策，随着加大种植补贴、加大粮食直补力度等一系列利农、惠农政策的实施，加之农副产品价格的不断上涨以及新农村建设、农村城镇化进程的全面推进，农村土地的市场价值不断攀升，土地在农民群众心目中的地位也越来越重要，随之而来的就是有关土地纠纷的诉讼也大量增加。土地是农民群众的立身之本，我国又是农业大国，事关国计民生，涉及面广，但就此类纠纷而言，在审判实践中却很难得到行之有效的解决，因此预防此类纠纷的发生就显得尤为重要。现结合部分农村土地承包权纠纷案件，分析该类案件的特点及成因，提出几点预防类似纠纷案件发生的对策和建议。
一、当前土地纠纷案件的主要类型
根据《最高人民法院民事案件案由规定》以及统计结果表明，土地纠纷主要有以下几个类型：（一）农业承包合同纠纷。农业承包合同是指发包方就开发、经营和利用本集体经济组织所有的自然资源和其他资产，以及依法取得使用权的国家资源，与承包方所签订的承包合同，以及各承包方之间所签订的转让、转包和互换承包经营标的物的合同。因此，农业承包合同的各方当事人，因农业承包合同的签订、履行、变更或终止而发生纠纷的，任何一方当事人向人民法院提起诉讼的，案由均应确定为农业承包合同纠纷。（二）农村土地承包合同纠纷。《农村土地承包法》第三条第二款规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。据此，农村土地承包方式分为两种：一种是家庭承包，承包的对象是耕地、林地和草地；另一种是其他方式的承包，包括招标、拍卖、公开协商的承包方式，对象是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地。基于以上土地的合同及其他依法用于农业的土地的合同就是农村土地承包合同，农村土地承包合同的各方当事人，因农村土地承包合同的签订、履行、变更或终止而发生纠纷的，任何一方当事人向人民法院提起诉讼的，案由均应确定为农村土地承包合同纠纷。（三）土地承包经营权纠纷。土地承包经营权是指土地承包经营权人为从事种植业、林业、畜牧业，对其承包的集体所有或者国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地所享有的占有、使用、收益的权利。土地承包经营权是我国农村土地法律制度的特有概念，是我国农村集体经济组织实行土地承包责任制的产物。土地承包经营权是最为重要的用益物权类型之一，此项农村土地承包经营方式使农民得以有效的利用土地。土地承包经营权纠纷是指因发包人、承包人之外的第三人，违反《中华人民共和国民法通则》相关规定，侵害承包人对土地的承包经营权而引发的纠纷。土地承包经营权纠纷类型较多，主要包括土地承包经营权成立、土地承包经营权转让、土地承包经营权期限、土地承包经营权继承、土地承包经营权转包、土地承包经营权互换、土地承包经营权的用途、土地承包经营权证、承包地调整、土地承包经营权收回、土地承包经营权入股等纠纷。
二、当前的各种土地纠纷的特点
（一）土地承包、流转程序不规范。这一特点主要反映在土地承包经营权互换、土地承包经营权转包、土地承包经营权转让的案件中，常见的是双方当事人私下口头协议后，也未签订书面合同，就将土地进行转让或互换，而不按法律的规定报当事人所在的农村集体经济组织进行备案，即使备案的也只是在流转协议上盖上村民委员会的章，并未进行备案登记，致使法官在办案过程中调查取证困难。
（二）矛盾积怨深，调处化解难度大。在侵害土地承包经营权案件中，各方当事人的矛盾在诉讼到人民法院之前基本都是已积累了多年，都是在穷尽其他途径未能解决的前提下，当事人才被迫进入司法程序，向人民法院提起诉讼，因而双方的积怨甚深，法官在处理时要想化解矛盾、解决纠纷，做到案结事了，比其他案件的难度大得多。
（三）当事人举证难，法院审理难、执行难，上诉、上访、缠访案件多。二轮土地延包至今已有十五年，土地现状已有较大改变，有的用于城镇化建设，有的用于交通基础设施建设，有的用于工矿等企业，有的被退耕还林、栽上树木，有的用于整修农田水利设施，有的历经多次流转或分散发包给多个农户，有的被自然灾害或人为因素破坏，不胜枚举。特别是对十五年前的土地二轮延包提出的确认土地承包经营权的诉讼，普遍面临时间跨度大、当事人多、举证困难或没有证据、界限不清楚、承包地现状和权属复杂，要做到查清事实，还原真相，并公平、公正审判、执行，其难度也非常大。
三、农村土地纠纷产生的主要原因
（一）土地管理职能部门的管理缺失是引发纠纷的根本原因。由于我国没有一个相对完整的农村土地登记管理部门，基本上都是由村民小组、村民委员会、乡（镇）的人员来管理，管理职责不清，管理人员的素质参差不齐，管理部门及其工作人员未能依法行政、积极行使管理职责，导致农村土地地籍管理不规范，随意埋设界桩。界桩是农村土地纠纷发生时最先想到用来界定权属的凭据，但就是这么重要的一个凭据，却存在大量随意埋设的情况，实际的情况是在丈量完土地后，随意找一块石头埋在分界处或者挖一条界沟，规范一点的最多埋几块大些的石头，但在发生纠纷后，往往办案人员去查勘界限，寻找该界桩时，在一个地方能找到几块类似的石头或没有石头，也找不着界沟。除此之外，在二轮土地延包时，基本上都没有到现场丈量土地面积和指认土地界限，闭门造车，在对承包土地进行登记时，随意夸大或缩小登记土地面积。对于承包土地的四至界限也是随口报上，与现实的四至界限可能会是天壤之别，上述原因为日后的土地纠纷诉讼中“当事人举证难，法院审理难、执行难”埋下了主要隐患，同时也因此引发了大量土地纠纷，然而在纠纷发生后，没有具体的土地管理职能部门积极作为、妥善处理，其他职能部门又消极作为或不作为，使得大量土地纠纷悬而未决，“小的拖大，大的拖炸”，导致当事人的矛盾积怨深，增大了调处化解的难度，使得上诉、上访、缠访案件增多。由于以上几个管理措施的不到位，为今天的纠纷发生埋下了隐患，是引发农村土地纠纷的根本原因。
（二）农村土地大幅度升值，受利益驱使。近年来，随着农副产品价格上涨、农业税费的减免、农业直补力度加大以及新农村建设和城镇化建设的大量征地，土地的价值正在不断攀升，原来抛荒转让的土地现在又能赚钱了，原来互换出去的地块可能要被开发了，受巨额利益的驱动，在协商不成的情况下，往往选择诉讼的手段来达到其丧失诚信的丑恶目的。
四、解决农村土地承包纠纷的对策和建议
为维护农村社会的安全稳定、和谐发展，维护农业生产秩序的有序、高效运行，处理好农村土地承包纠纷是现在和将来一个时期的重要工作，根据现实情况，对于农村土地承包纠纷防患于未然是才最重要的，其次才是对已发生的个案的妥善解决与处理。
（一）加强土地相关法律法规的宣传，提高农村集体经济组织成员的法律意识。我国《物权法》的出台和实施，对我国农村土地承包经营制度进行了改革创新，《物权法》设立了不动产统一登记制度，而且在第三编用了一章也就是第十一章的十一个法条对土地承包经营权的相关问题进行了界定，包括农村土地经营体制和经营制度、土地承包经营权人的权利、土地承包期限、土地承包经营权的设立及权证、土地承包经营权的流转、土地承包经营权流转登记的效力、承包地的调整、承包地的收回、承包地征收的补偿、承包经营权的特殊流转、国有农用地承包经营的法律适用等方面，其内容较为全面和完整，基本涵盖了用益物权的内容，赋予了农村土地承包经营权真正的物权属性，为保障我国农村土地承包经营制度的长期稳定提供了法律依据。各级机关应坚持送法下乡，为农民讲解《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规，宣传党和国家对农村的基本经济政策，提高农民的法律知识和政策水平，使农民增强诚实信用和遵守合同的意识，同时，对乡村干部进行有关土地的法律法规知识培训，使其“知法、懂法、用法、守法”，从源头上遏制纠纷的发生。而对于基层人民法院，特别是人民法庭，要将司法的被动性和能动性有机的结合起来，大力开展巡回办案，延伸审判职能，坚持送法进村入户，起到审结一案，教育一片的法律效果和社会效果。
（二）应当建立规范的农村土地地籍管理制度，全面做到地、证、界一致。土地承包经营权属于用益物权的范畴，根据《物权法》的不动产统一登记制度，在现实农村土地登记管理部门缺失和地籍管理混乱的情况下，建议在县、乡（镇）两级设立专门的农村土地登记管理部门，由有关部门的相关人员参与，村组干部密切配合，对各农户现有土地重新丈量、重新登记造册、重新核发土地权属证书，使农户的实有土地数与土地权属证书上登载的土地数相一致。同时，为了方便承包土地的生产经营，应统一制作永久性界桩并统一界桩埋设方法，统一规范的界桩埋设，是明确土地权属的重要保证，建议由有关部门统一设计、制作界桩，制订规范的埋设方法，使界桩真正起到界定土地权属的作用，全面做到地、证、界相一致。另外，为了方便土地管理部门的管理，对承包土地设立了他项权利，如出租、抵押、入股、地役权等的，应进行登记，对符合转让、互换等条件的，应进行变更登记，并在土地权属证书上附上承包土地的图纸，运用现代网络技术建立电子档案并联网，方便土地管理部门、土地使用权人及其他部门的需要和查询。
（三）应当建立农村土地纠纷调处机制，公正、高效处理农村土地纠纷。由于农村土地纠纷都是发生在最基层的人民群众当中，涉及的都是民生问题，需要公正、高效的处理，为此，参照调解大平台机制，建议设立农村土地纠纷调解机制，对还未发生纠纷但有矛盾隐患的及刚发生的一般纠纷由村人民调解委员会先行介入，调解处理，早发现早处理，在处理未果的情况下，呈报本文前述的农村土地登记管理部门和乡（镇）人民调解委员会，会同乡（镇）政府、派出所、综治办、司法所、包村领导、包村单位人员协同处理，如仍未能调解处理的，应当由农村土地登记管理部门明确土地权属，由乡（镇）人民调解委员会作出处理意见，事实上就是一个前置程序，然后才能进入司法程序，由人民法院立案审理。其结果将会发挥基层组织就近、快捷的功能，把矛盾消化在萌芽状态，同时能促进农村土地登记管理职能部门及其他相关部门依法行政，避免了行政职能部门不作为、作为不到位等情形的发生，也能在一定程度上缓解法院案多人少的矛盾，并且还能使农村土地纠纷从根本上得到妥善处理。