山西省太原市城市建设管理委员会等与山西凯华电脑洗车有限公司车辆清洗站建设及经营权出让纠纷上诉案
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法公布(2001)第3号中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
(1997)经终字第326号
上诉人(原审被告)：太原市城市建设管理委员会。住所地：山西省太原市金刚堰1号。
法定代表人：陈又新，该委员会主任。委托代理人：范勇，该委员会干部。
委托代理人：艾宁，太原市商务律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：太原市环境卫生管理局。住所地：山西省太原市旱西关街西端。
法定代表人：马恩友，该局局长。
委托代理人：田树人，该局基建科科长。
委托代理人：张海燕，太原市商务律师事务所律师。
上诉人(原审被告)：太原市城市规划设计管理局。住所地：山西省太原市新建北路204号。
法定代理人：王德胜，该局局长。
委托代理人：李云春，该局干部。
委托代理人：艾宁，太原市商务律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：山西凯华电脑洗车有限公司。住所地：山西省太原市文源巷127号
法定代表人：史荣和，该公司董事长。
委托代理人：原建民，山西第二律师事务所律师。
上诉人太原市城市建设管理委员会、太原市环境卫生管理局、太原市城市规划设计管理局因与被上诉人山西凯华电脑洗车有限公司车辆清洗站建设及经营权出让纠纷一案，不服山西省高级人民法院（1997）晋经初字第21号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员李健担任审判长，审判员王玧、代理审判员陈纪忠参加的合议庭进行了审理，书记员（代）任雪峰担任本案记录。本案现已审理终结。
查明：1993年6月28日，太原市城市建设管理委员会（以下简称城建委）、太原市环境卫生管理局（以下简称环卫局）、太原市城市规划设计管理局（以下简称规划局）联合发布《太原市进城车辆清洗站经营权有偿出让招标文件》（以下简称招标文件），招标文件的内容主要包括：1、太原市政府授权城建委、环卫局和规划局对太原市七条进城公路的六个进城车辆清洗站的建设、经营权通过资质、技术评审与经济投标收取经营权出让金的形式，分别出让六个清洗站的建设及经营权；2、接受转让清洗站经营权的企业在签订《进城车辆清洗站建设及经营出让合同》、付足建设保证金后，才能获得清洗站建设及经营权，从出让合同签发之日起五十年内在政府政策法令允许的范围内使用出让合同中所载明的清洗站经营权，届满后清洗站全部产权、经营权收归政府所有；3、出让合同签订后，在政府对进城车辆实行强制洗车之前，受让方要向政府上交营业额1％的管理费用，实行强制洗车后，受让方根据出让合同规定向政府上交出让经营权出让金；4、如果中标，应按招标文件的规定签订出让合同。随后，筹建中的山西凯华电脑洗车有限公司（以下简称凯华公司）按照招标文件的要求参加了投标活动。同年7月22日，城建委、环卫局和规划局联合向凯华公司发出《关于太原市进城车辆清洗站建设、经营权有偿出让中标的通知》（以下简称中标通知），称：经7月8日太原市进城车辆清洗站建设经营权有偿出让招标大会通过市公证处公证、在市政府下令进城车辆必须洗车的前提下，凯华公司分别以上交政府营业额6．5％、13％、8％、11％的出让金取得太寿公路剪子湾、太榆公路武宿、晋夏公路晋祠、太古公路西铭四个进城车辆清洗站的建设经营权；中标单位接通知后应迅速办理有关建设手续，市政府各有关职能部门给予积极支持和配合。以后，本案当事人并未按招标文件的规定签订出让合同，但均表示按招标文件和中标通知履行，出让方随后依约收取了凯华公司提交的60万元人民币保证金。
凯华公司中标后，于1993年底向工商部门正式办理了注册登记手续。1994年5月20日，城建委向环卫局发出《关于下达武宿等四个进城车辆清洗站建设计划的通知》，批准同意建设四个车辆清洗站，总投资为1000万元人民币，所需资金由中标单位筹集解决，建设征地32亩。随后，凯华公司从境外购进和在内地组装全自动洗车机14台、半自动洗车机20台，设备款项计7399812．72元人民币。同年6月21日，城建委、规划局及环卫局联合形成《会议纪要》，要求中标单位的建设期限至1995年6月底完成投入使用，否则，将扣罚保证金。《会议纪要》针对晋祠镇抢占晋祠点建设清洗站情况，明确晋夏公路清洗站由凯华公司中标建设，晋祠镇是非中标单位，不能纳入政府环卫设施。《会议纪要》同时要求城建委、规划局和环卫局共同起文报市政府审批，由政府转发和登报公开申明，晋祠镇不属于中标单位。但晋祠镇的抢占行为未能就此制止，凯华公司至今未能在晋祠点开工建设清洗站。同年12月22日，规划局向凯华公司颁发了《建设用地规划许可证》，准予就武宿点用地办理征用划拨土地手续。后由于凯华公司未能与原用地单位就用地补偿事宜达成协议，该用地手续一直未能上报审批。对于剪子湾点，凯华公司认为因修过境公路、建清洗站意义不大而放弃。以后由于征地等方面的原因，凯华公司直至1995年10月才基本建成西铭清洗站，但该清洗站由于污水处理不合格一直未能通过验收。为建设西铭站，凯华公司支付了土地转让费274130元人民币、企业开办费428662．15元人民币、凯华公司资产评估前地面工程费638556．13元人民币、资产评估后地面工程费55870元人民币。
在建设及经营权转让期间，1994年7月4日，财政部和国家计委以(94)财综字第81号文公布了第三批取消的收费项目，其中包括汽车进城强制洗车费。1995年2月15日，建设部、财政部和国家计委鉴于强制洗车、乱收费等混乱现象，作出《关于加强城市车辆清洗管理的通知》，规定洗车收费应合理。同年5月3日，建设部和国务院纠风办联合发文严禁强制洗车和乱收费。凯华公司多次与城建委、环卫局、规划局以及太原市政府反映情况，请求解决清洗站项目建设中出现的问题，但未有结果。
1997年3月，凯华公司向原审法院提起诉讼，请求终止招投标合同的履行，判令城建委、环卫局和规划局返还设备购置款、土建工程款、开办费共计8797031元人民币及利息1420721元人民币，判令城建委、环卫局和规划局承担违约金439851元人民币。
山西省高级人民法院经审理认为：城建委、环卫局和规划局就进城车辆清洗站的建设及经营权进行公开招标、有偿出让，凯华公司按城建委、环卫局和规划局的要求参加了投标，城建委、环卫局和规划局又发出中标通知，已对招、投标双方的权利义务予以明确，本案四方当事人对此无异议，并按约定予以实际履行。虽然经双方认可未签订出让合同，但事实上，双方已形成建设经营权出让合同关系。城建委、环卫局和规划局在中标通知中以“市政府下令进城车辆必须洗车为前提”的承诺，违背了国家有关规定，损害了社会公共利益，因此该承诺应认定为无效条款。由此所形成的设备闲置，投资不能收回等损失，城建委、环卫局和规划局应承担主要责任。凯华公司盲目投标也有一定责任。合同其他部分有效，应当继续履行，但因城建委、环卫局和规划局已无履约能力，应终止履行。该院依照《中华人民共和国经济合同法》第七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条的规定，判决：一、解除双方关于进城车辆清洗站建设及经营权出让合同关系；二、城建委、环卫局和规划局接收凯华公司已购设备和已建的西铭清洗站，向凯华公司返还设备款7399812．72元和租地、土建费968556．13元，退还凯华公司保证金60万元，于判决生效后六个月内履行完毕；三、驳回凯华公司的其他诉讼请求。一审案件诉讼费75958元，由城建委、环卫局和规划局承担53170元，凯华公司承担22788元。
城建委、环卫局和规划局均不服原审判决，向本院上诉称：一、（94）财综字第81号文没有法律溯及力，不应成为确定本案进城车辆强制洗车的约定是否有效的法律依据，原判认定进城车辆强制洗车的承诺为无效行为，脱离了当时的政策、法规和历史状况，违反了法律渊源及法律溯及力的原则，使当时的合法行为受到不应有的追究，双方当事人的合同关系有效，应受法律保护；二、取消强制洗车，直接影响的应当是原来议定的洗车经营权的出让价格是否合理，不影响经营权的行使，完全可以按在非强制洗车情况下的出让金履行合同，更不是清洗站停建、损失巨大的法律结果；三、取消强制洗车属于政策规范发生变化，不是上诉人违约，“工程停滞、设备闲置以及资金积压”另有原因，与取消强制洗车无因果关系。请求撤销原审判决，改判被上诉人按非强制洗车的约定继续履行合同。
凯华公司答辩称：一、原判并非依据（94）财综字第81号文下判的，上诉人“下令进城车辆必须洗车”的承诺违反了国家利益和社会公共利益，是无效承诺；二、上诉人将建设经营权解释为规定了两种办法，即强制洗车前按1％计取，强制洗车后按约定比例收取，这是不符合事实的，上诉人签发的中标通知中仅有“下令洗车”这一种情况；三、由于上诉人的无效承诺，致使合同不能履行，给被上诉人造成设备闲置、投资不能收回，对此，上诉人应承担主要责任。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判决。
本院认为：本案出让方和受让方虽未实际签订“招标文件”中约定的出让合同，但双方均认可以招标文件以及中标通知中确定的内容作为各自的权利义务，并已部分履行，城建委、环卫局和规划局与凯华公司间事实上已形成明确的建设及经营权出让合同关系，故本案为车辆清洗站建设及经营权出让纠纷。在中标通知中，出让方承诺受让方取得建设及经营权以“市政府下令进城车辆必须洗车”为前提，该承诺在当时虽没有国家禁止性规定，但却损害了社会公共利益，故该约定有关“强制洗车”的内容应确认无效。出让方明知上述承诺内容有违国家的法律规定精神，仍以之作为招标的前提，对此应承担主要过错责任；受让方盲目竞标，应承担次要过错责任。本案招标文件以及中标通知中的其他内容是当事人在招投标过程中确立的，意思表示真实一致，且不违反我国有关法律法规的规定，应确认其有效。由于本案几方当事人未能在国家下达禁止“强制洗车”通知后就清洗站的建设及经营问题达成一致意见，且本案所涉合同关系已无法依照招标文件确定的内容履行，本案建设及经营权出让合同关系应予解除。城建委、环卫局和规划局已收取的60万人民币保证金应退还凯华公司，凯华公司所购设备由其自行处置。原审判决解除了当事人间的合同关系是正确的，但本案当事人间并不存在购销洗车设备的合同关系，原审判决判令城建委、环卫局和规划局向凯华公司返还洗车设备款不妥，应予纠正。
凯华公司在中标取得四个清洗站的建设及经营权后，明知国家已禁止“强制洗车”，未就招标文件及中标通知中的不合理约定与出让方进行协商和修改，仍然办理建设手续和购置设备，并建成了西铭站。按照出让双方的约定，出让方应负责征地工作，并有义务禁止非中标单位擅自设置清洗站，因此，对于晋祠站被太原市晋祠镇抢建而造成凯华公司损失，出让方即上诉人应负全部责任。剪子湾站未能开工建设是由于凯华公司认为该地点设站意义不大而自动放弃，其造成的后果应由凯华公司自己承担。对于武宿站，出让方已批准了办理征用划拨土地的手续，由于凯华公司与原用地单位就补偿事宜未达成一致意见，致用地手续始终未能上报审批，对此亦应由凯华公司承担后果。已建成的西铭站未能通过竣工验收投入运营，是凯华公司自身原因造成的。因此，出让方在招标文件中的“强制洗车”的无效承诺并不是凯华公司设备闲置、清洗站不能运营的直接原因。由于城建委、环卫局和规划局在招标过程中作出无效承诺，且未善尽征地义务，应赔偿凯华公司损失，赔偿额以设备款7399812.72元人民币的20％即1479962.54元人民币和租地、土建工程费968556.l3元人民币的80％即774844.90元人民币为准。
综上，原审判决认定事实部分不清、判处不当，应予纠正。本院依据《中华人民共和国民法通则》第四条、第七条、第一百一十二条、第一百一十四条，《中华λ民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、维持山西省高级人民法院（1997）晋经初字第21号民事判决主文第一项、第三项；
二、撤销山西省高级人民法院（1997）晋经初字第21号民事判决主文第二项；
三、城建委、环卫局和规划局向凯华公司退还保证金60万元人民币，并赔偿凯华公司2254807.44元人民币，于本判决生效后十日内支付完毕。
一审案件受理费75958元人民币，按原审判决结果承担；二审案件受理费75958元人民币，由城建委、环卫局和规划局承担60766.40元人民币，凯华公司承担15191.60元人民币。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 健
审 判 员 王 玧 代理审判员 陈纪忠 二○○○年九月二十日 书 记 员 任雪峰(代)