上海律师起诉上海市政府追问拍卖车牌合法性
编辑：谢海涛 来源：新世纪周刊 点击进入：法律咨询热线
上海两位律师诉诸法院，追问上海私车牌照拍卖的法律依据以及拍卖款收支信息。诉讼意在提请人们思考：城市治堵如何在实现公共利益的同时，不损害公民的合法权益。
本刊记者 谢海涛 于达维 | 文
2010年12月29日下午2时，上海第二中级法院(下称上海二中院)C302法庭，容纳20多人的旁听席座无虚席。后排临时加座，旁听者中不乏律师、记者。法院审理的是上海大邦律师事务所律师斯伟江诉上海市政府一案。原告追问的是上海私车牌照拍卖的法律依据。此前，斯伟江的同事俞智渊追问拍卖款收支信息的诉讼也已开庭。
上海特有的私车牌照拍卖制度已实行16年，政策几经更迭，饱受争议：动辄数万元的拍卖价，被认为是与民争利；早年与沪产车销售挂钩，被认为是地方保护主义的工具；与房地产捆绑销售，被指为调控市场消费的手段。而最受质疑之处，在于车牌拍卖的法律依据及上百亿元拍卖款收支问题。
从合法性之辩，到存废之争以及拍卖款收支信息公开，争论始终未曾停歇，民间维权时有发生。在缓解大城市车辆拥堵的命题下，如何有效配置公共资源、实现公共利益的最大化，又不损害公民的利益，影响市场自由公平竞争。为这些问题寻找答案，考验着政府依法行政的智慧。
争议15年
斯伟江、俞智渊关注私车牌照拍卖，始于2009年。这时，该措施已历15年。业内大多将其发端定位于1994年。
曾承担拍卖业务的上海国际商品拍卖有限公司(下称上海国拍)一位资深人士称，当时的状况是，社会上对私车有需求，但牌照需计划部门审批。而市政府认为，私车牌照作为一种特殊的公共资源，应通过公开转让实现合理配置，私人可通过竞拍占有这种资源。
早期的车牌拍卖，“对机动车总量控制”的功能似乎并未直接见于地方条例。于1997年12月1日施行的《上海市道路交通管理条例》规定：“本市对车辆号牌的发放实行总量调控。机动车号牌额度年发放量和发放办法由市计划委员会会同市公安交通管理部门和其他部门提出，报市人民政府批准后实施。”
这在其后被认为是上海私车牌照拍卖的法律依据。该条例经多次修改，其第十三条规定未有变更。但私车牌照拍卖却逐渐被赋予多种功能。
先是1998年初，上海推出针对沪产桑塔纳车的私牌拍卖，2万元起拍，而要购买非沪产车，则须10万元起价。“总量调控”的车牌，被当作地方保护主义的工具，直到2000年1月才得以拆除。时至入世前夜，上海宣布“国产车上牌额度无底价竞购”，每月公开拍卖一次，进口车仍是另行拍卖。
而上海从1998年还推出“车房组合消费”。如同时购买浦东指定楼盘中商品房一套和桑塔纳或别克一辆者，可获私车牌照一张。车牌又成为上海调控和引导市场消费的重要手段。2001年10月，该措施被叫停。
这以后的2003年3月，上海宣布将国产车和进口车上牌额度合并拍卖，拍卖成为人们获得私车牌照的惟一途径。“总量控制”的功用被强调。
而至2004年5月1日，《道路交通安全法》实施，规定申请机动车登记应提交五种证明，并无拍卖牌照的说法。上海私牌拍卖的合法性，遭受空前质疑。
2004年5月24日，时任商务部部长助理的黄海在央视表示，上海的私车牌照拍卖违反了《道路交通安全法》。这是上海该项措施诞生以来，受到的最为明确的批评，一时令其合法性之争，在社会各界公开化、沸腾化。
上海律师杨小欣曾撰文五万言，历述私牌拍卖的不合法性：增加了机动车登记的条件，剥夺了上海居民依据国家立法规定的条件申领号牌的权利；上海关于该项措施具有法律根据的见解，破坏了国家立法应当具有的内在统一性；违反了关于鼓励私人汽车消费的国家政策；违反了有关税费全国统一、设定权由中央统一行使等……
当年7月7日举行的上海市政府新闻发布会上，时任上海市政府法制办主任的徐强表示，经请示全国人大、国务院等，各方都认为上海拍卖私牌的做法没有违法。上海作为国际大都市，在不同发展阶段，对交通采取一定的特殊管理措施完全正当。
前述上海国拍的人士称，车牌这种公共资源产品很紧缺，不可能满足每个纳税人的需求，既然占用公共资源，就可以通过竞拍的方式进行配置，这种配置方式起码是公开的，不具备暗箱操作、权力寻租的空间。
2006年之后，牌照额度价格再涨，至2007年12月，平均中标价达56042元，为最高峰。而上海市政府面临的质疑和压力一直在累积。
法律依据追问
2008年5月1日《政府信息公开条例》实施，为人们的质疑提供了新的依据。2009年以来，斯伟江、俞智渊等多次申请政府信息公开。
2009年4月20日，俞智渊向上海市交通运输和港口管理局(下称上海交通局)申请公开车牌拍卖款收支信息。5月11日，俞智渊收到答复书，上海市交通局以“不属本机关公开职责权限范围”和委托材料属“商业秘密”为由拒绝公开。5月19日，俞智渊向交通部递交行政复议申请书。交通部建议他向上海市政府举报或申请行政复议。
2010年6月24日，斯伟江申请公开私牌拍卖的法律依据。2010年7月15日，他收到政府方面的《告知书》，称法律依据有《道路交通安全法》《拍卖法》，已在全国人大门户网站公开，建议直接上网查询。
斯伟江随后提起行政复议，2010年10月25日收到的《行政复议决定书》，维持了《告知书》内容。斯伟江向上海二中院提起诉讼。
在2010年12月29日的法庭上，俞志渊称，政府的《行政复议决定书》，答复敷衍了事，依法应予撤销。《告知书》中提示的两个法律文件里，并没有上海车牌拍卖法律依据的信息。相反，这两个文件恰恰提供了上海市车牌拍卖违法的依据。其中《道路交通安全法》并未提到机动车登记有额度限制和须进行竞价拍卖。
斯伟江说，这部法律规定的车牌登记制度和上海市目前正在进行的车牌拍卖制度完全是两回事。根据《拍卖法》的规定，拍卖标的本身应该是拍卖人所有的财产，而车牌这块“铁皮”并不是属于上海市政府的财产，而是一种行政许可；如果真要把它当作上海市政府的国有资产，也应该由专业评估部门对其进行估价后，方能进行拍卖。
对此，出庭应诉的上海市政府法制办的代表做了简短回应，称他们对原告的申请作出的答复在程序上是正确的，适用的法律法规是得当的，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
拍卖款收支秘密
2010年11月23日下午14时，同样在上海二中院C302法庭，原被告双方已经有过一次交锋，焦点所及是关于上海私牌拍卖款的收支信息。
在私车牌照拍卖之初，买车人少之又少，费用问题并未引起人们太多关注。从1994年到1999年，上海拍卖私车牌照额度仅1.1万辆。2000年，国产车无底价竞购之后，成交价呈锯齿状上升。2003年国产车和进口车上牌额度合并拍卖后，拍价又一路上涨，到2007年12月达到5.6万元的最高峰。
虚高的拍卖价格不仅引起合法合理性之争，更引起了民间以及人大代表、政协委员对拍卖款的高度关注。
2007年12月26日，上海市政府新闻发言人焦扬称，私车额度拍卖收入取之于交通、用之于交通，将聚焦于实施“公交优先”的交通发展战略，聚焦于降低市民的公交出行成本。但对拍卖款的具体收支未予说明。
2008年2月17日，在上海市第十三届人代会上，上海市人大代表、君悦律师事务所律师刘正东提出建议，希望对1994年至2007年间的私车额度拍卖收支情况全面审计，自2008年起每年将拍卖收支情况向人代会书面报告，或在年度预决算报告中说明。
2009年5月22日，俞智渊向市政府提出政府信息公开申请，要求公开“上海市2004年5月1日至2008年12月31日间车牌(私车额度)拍卖所得拍卖费用的收支数据、使用情况”。同时，还向上海市财政局、发改委及交通局提交了同样的申请。
2009年7月4日，在信息公开申请回复截止日的前一天，一份“本市新增机动车额度拍卖收支情况(1994-2008年)”的信息出现在市政府网站上。15年间，上海私牌拍卖收入155.5亿元，支出138.6亿元。这是上海首次公开相关信息。
该表仅九列五行，俞智渊称，“从时间和内容上都比较粗糙。”如在“1994年-2000年”，收入6.9亿元，支出2.2亿元，仅注明“用于道路交通装备设施”。
2010年5月5日，俞智渊又向上海市政府申请公开：2004年5月1日至2009年12月31日间，上海市车牌(私车额度)拍卖所得拍卖款的每月收入数据；上海市政府作出的对拍卖款每一笔支出的批准文件；对拍卖款收支情况的所有审计报告。
2010年6月17日，他收到了《告知书》。对于第一项信息，答复为“不属于本机关公开职责权限范围”，建议向上海市财政局、发改委、交通局等咨询；对于第二项信息，认为是“国家秘密”，“属于不予公开的范围”；对于第三项信息，建议“向市审计局咨询”。
俞智渊随即提起了行政复议，2010年9月16日收到的《行政复议决定书》，维持了该《告知书》，他向上海二中院提起诉讼。在2010年11月23日的法庭上，两位政府应诉代表同样重复了《告知书》中的说法，只是在涉及第二项信息时，向法庭出示了盖着“机密”章的相关文件。
不抱希望的诉讼
2010年12月29日的审理休庭后，斯伟江和俞智渊表示，对打赢诉讼，并不抱太大希望。虽然他们自认为在庭审中说理清晰，而政府代表一直答非所问。
斯伟江承认，上海市车牌的拍卖制度在一定程度对于改善上海市交通状况有一定贡献，让上海没有出现北京的状况，但是这一拍卖制度违法也是不争的事实。他希望通过这一诉讼，促进政府的依法行政。
此前，他在博客里写道：诉讼主要目的是为了推进政府依法行政。如果政府觉得车牌拍卖措施有助于缓解大城市车辆拥堵，则可通过建议全国人大立法解决法律依据问题，并规范拍卖资金的用途。
诉讼之余，俞智渊也在思考，怎样能更好地推动政府依法行政？比如项目透明、预算公开。
而如果私牌拍卖确实对治堵有效，其配套措施是什么？有无替代方式？比如限制公车的数量、使用范围，加强公共交通设施建设等。
此前的2010年12月18日，上海举行当年最后一次私牌拍卖，平均中标价15970元，为七年来最低；几天后的12月23日，北京宣布摇号发牌，同样引起争议一片；而汽车密度全国第一的深圳，目前暂未考虑限车上牌。
陈志群律师认为，上述新闻中两位上海律师的行为值得支持。平时，与朋友讨论过上海车牌的拍卖制度，大家都有一致看法：缺乏法律依据，但至今无人行动提起公益诉讼。我们关注该案进展，尽管没有实际出力，但是呐喊一声，以示支持！