遏制和扭转规避执行行为造成的恶劣影响最大限度地实现生效法律文书确认的债权
编辑：张涵 来源：人民法院报 点击进入：法律咨询热线
最高人民法院日前出台了《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》（以下简称《意见》）。为帮助广大办案人员和社会公众正确理解《意见》的精神和内容，最高人民法院执行局负责人就相关问题接受了记者的采访。问：最高人民法院为什么要出台《意见》？
答：规避执行是目前人民法院执行工作遇到的难题之一。被执行人运用各种手段规避执行的情况日益严重，在某些地方已成为一种普遍现象，甚至有愈演愈烈之势。规避执行行为的存在，导致执行程序无法有序进行，执行工作难以正常开展，申请执行人的债权被延缓、缩水或根本无法实现。为了对规避执行行为采取有效的反制措施，遏制和扭转规避执行行为造成的恶劣影响和严重后果，最大限度地实现胜诉债权，维护法律尊严和司法权威，维护社会主义市场经济秩序，促进和完善社会信用体系建设，最高人民法院已于2011年在全国法院系统开展反规避专项活动，力争使本次活动成为今年人民法院整体工作的一个亮点。作为反规避专项活动的主要规范性文件，最高人民法院出台了《意见》，希望能够指导全国法院有效制裁规避执行行为，并营造全社会支持人民法院治理规避执行行为的良好氛围。
问：《意见》对反规避专项活动有何指导意义？
答：开展反规避专项活动，旨在通过制定规范性文件、落实相关司法解释、建立相关配套措施，以被执行人财产申报制度和财产调查制度的完善为着力点，以追查被执行人财产为手段，以严厉打击拒执罪犯罪活动为国家强制力后盾，力求最大限度地保护申请执行人的合法权益，改善执行环境，建立长效机制，增加规避执行行为的违法成本，在全社会形成自觉履行生效法律文书的良好氛围，推动执行工作长远健康发展。
《意见》作为反规避专项活动的主要规范性文件，从如何依法制裁规避执行行为的角度，对现行民事诉讼法及相关实体法和司法解释的规定进行梳理，结合实务中已经取得成功经验的做法，对下级法院反映强烈的突出问题对症提出解决方案，同时注重执行与审判的关系，力求协调二者在反规避执行中的不同作用，在人民法院内部形成反规避执行的合力。在人民法院与其他相关部门的外部关系上，注重发挥联动机制的作用，强调与相关部门的协作配合，引导各地法院逐步建立或完善相关机制，将被执行人规避执行的可能降到最低。《意见》的及时出台和发布，对于指导全国各级法院依法制裁规避执行行为具有重要的指导意义。
问：人民法院如何查找被执行人的财产以及加大对被执行人财产的保全和执行措施？
答：被执行人难找和执行财产难寻是困扰人民法院执行工作的两个难点，被执行人往往利用这两方面设置障碍、规避执行。关于如何查找被执行人的财产，《意见》强化多渠道查明被执行人财产，即将被执行人报告、申请执行人提供线索和人民法院依职权调查三种方式相结合。同时，增加了执行实践中已取得成功经验的审计执行和悬赏举报作为补充。被执行人的财产报告义务是民事诉讼法第二百一十七条规定的内容，《意见》强调了执行法院要严格落实财产报告制度，同时明确了无财产可供执行的被执行人应定期报告的原则，避免被执行人以无财产可供执行为由不进行财产报告。申请执行人提供财产线索也是查找被执行人财产的渠道之一，对于迅速准确地查控被执行人财产、缓解人民法院案多人少的压力都有积极的作用，《意见》吸收了实践中取得成功经验的做法，各地法院可以探索尝试以财产调查令或委托调查函等赋予代理律师法律规定范围内的财产调查权。关于人民法院依职权进行财产调查问题，《意见》明确要求各地法院要充分发挥联动机制的作用，与各有关单位进一步完善查控网络，拓宽调查渠道，简化调查手续，提高调查效率。
关于审计执行和悬赏举报，是作为上述三种调查手段的补充，这两种方式对于制裁被执行人以转移隐匿财产等方式规避执行效果很好。对于这两种调查方法的启动，《意见》明确了根据申请执行人的申请启动的原则，但审计费用和举报奖励资金的承担原则不同。审计费用由申请执行人垫付、实际执行到位后由被执行人承担，是因为发生审计的前提是被执行人既不履行义务又有转移隐匿处分财产的情形，造成被执行人名下无可供执行财产的假象，被执行人有明显过错；而悬赏举报奖励资金因其性质不同则规定由申请执行人承担。
被执行人规避执行往往是将可供执行财产转移或隐匿，造成无财产可供执行的假象，所以在纠纷发生后必须强调对债务人可供执行财产的保全，防止其在执行程序开始前转移财产。主要有三个方面的内容，即加大对当事人的风险提示、加大财产保全力度和强化对担保财产的执行措施，目的是强调人民法院在立案、审判和执行的各个环节都要强化当事人的风险防范意识，加大财产保全力度，注重协调配合，做好手续衔接，降低债务人或者被执行人转移隐匿财产的风险。进入执行程序后，执行法院要依法加大对保全财产和担保财产的执行力度。
被执行人享有的债权也属于其责任财产范围，可以依法执行或保全。《意见》规定了三种情况：一是对生效法律文书确认债权的执行，即执行法院可以书面通知被执行人在限期内向有管辖权的人民法院申请执行该生效法律文书，若限期届满被执行人仍怠于申请执行，则执行法院可以强制执行该到期债权。二是可以依法保全未到期债权，但必须待该债权到期后才能参照到期债权予以执行。三是必须进行诉讼的情形，即根据合同法第七十三、七十四条的规定，应当提起代位权诉讼、撤销权诉讼的，执行法院可以告知申请执行人依法起诉。
问：人民法院如何防范以恶意诉讼手段规避执行的行为？
答：恶意诉讼是目前执行实践中存在的规避执行行为之一，虽然所占比例不大，但性质恶劣、后果严重、影响极坏，其损害的不仅是申请执行人的合法权益，更是审判和执行的公正和有序，如果不对恶意诉讼问题依法进行制裁，将对司法权威造成极大的危害。《意见》从三个方面进行了规定：
一是强调要严格执行案外人异议之诉的管辖问题。民事诉讼法修改后，赋予案外人就执行标的主张实体权利时可提起异议之诉的权利，最高人民法院《关于适用民事诉讼法执行程序若干问题的解释》第十八条明确规定，案外人异议之诉由执行法院管辖。但是，在执行实践中，屡屡出现被执行人与案外人恶意串通，在执行法院之外的其他法院就执行标的提起确权诉讼，且多是通过调解结案，达到通过生效裁判文书将执行标的确权给案外人、损害申请执行人利益的目的。《意见》从人民法院查封标的物入手，重申了法律和司法解释的规定，同时明确了其他法院已经受理尚未作出裁判的，应当中止审理或撤销案件，并告知案外人向执行法院起诉。一方面力争在案外人权益和申请执行人权益的保护之间达到平衡，另一方面也能引导债权人积极申请财产保全，有效防止恶意诉讼规避执行的行为。
二是加强对破产案件的监督。由于目前我国尚未建立强制破产制度，故《意见》从现行法律规定出发，对于被执行人通过虚假破产逃避执行的，执行法院或申请执行人均可以向受理破产案件的人民法院提出，申请执行人还可以向其上级法院提出申诉，有关法院应当依法进行监督。
三是明确对恶意诉讼取得的生效裁判应当再审。通过恶意诉讼规避执行的情形一般有两种，一是被执行人与案外人恶意串通，将执行标的确权或分割给案外人；二是被执行人与第三人恶意串通、虚构事实，取得生效裁判文书后由第三人申请参与分配，导致申请执行人的合法债权被稀释、缩水或者根本无法执行。对此，《意见》明确规定，执行法院可以向作出该裁判文书的人民法院或其上级法院提出书面建议，有关法院应当依法决定再审。
问：如何加强对规避执行行为的处罚力度？
答：规避执行现象的存在是多方面原因造成的，法律责任追究的力度不够也是原因之一。现行法律和有关立法、司法解释既规定了民事制裁措施，又规定了刑事处罚措施。如民事诉讼法第二百一十七条，规定了对拒绝报告或虚假报告的被执行人或其法定代理人、有关单位的主要负责人或直接责任人可以罚款、拘留；《全国人大常委会关于刑法第三百一十三条的解释》、《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》等规定，对于被执行人、担保人、协助执行人或者其他人存在隐藏转移变卖毁损可供执行财产、拒不协助执行或者抗拒执行等情形的，可以依法追究刑事责任。但是，执行实践中，有的法院认为民事处罚手段的力度不够、效果不好而不愿适用；同时，某些规避执行的手段较为隐蔽，证据难以收集，且追究程序复杂，导致刑事处罚措施的适用难度较大，没有发挥其应有的威慑作用。对此，《意见》首先强调要加大民事强制措施的适用，其次明确了对构成犯罪的规避执行行为要加大刑事制裁力度，最后强调了人民法院与公安、检察机关的沟通和协调，要探索建立快捷、便利、高效的协作配合机制，细化拒执罪和妨害公务罪的适用条件。同时，人民法院还要注意加强证据的收集，为公安和检察机关查处做好前期的证据收集工作。对于检察机关提起公诉的拒不执行和妨害公务案件，人民法院要抓紧审理，快速结案，加大判后宣传力度，充分发挥刑罚手段对规避执行行为的制裁力度。
问：制裁规避行为为何要强调人民法院与各协作单位的协调配合？
答：规避执行现象的存在是多因一果，要杜绝规避执行行为、削弱其不利影响，光靠人民法院一家是不行的，必须多措并举、综合治理。一方面要在人民法院内部，充分运用各种方法防范和制裁规避执行行为，另一方面在外部要依靠执行联动机制和执行威慑机制的建立，加强与各协作单位的沟通配合，努力营造全社会支持人民法院执行工作、有效预防和抵制规避执行现象的良好氛围。
各地法院要更加注重征信体系的建立，充分利用威慑机制防范规避执行行为的发生。
最高人民法院已经出台了关于限制被执行人高消费的司法解释，但有的地方在实践中未能很好地运用，效果不明显。各地法院要积极研究和探索，加强与有关单位的协调配合，充分运用限制高消费手段制裁规避执行行为。
解决规避执行问题是长期而艰巨的任务，不能一蹴而就。《意见》的内容还不够完善，但其是开放性的，鼓励各地法院在实践中不断探索和创新。