上海市民政局关于印发《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》的通知
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各区人民政府，市政府各委、办、局：
经市政府同意，现将《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》印发给你们，请认真按照执行。
上海市民政局
2019年11月19日
上海市社区嵌入式养老服务工作指引
1目的依据
1.1贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话中关于发展养老服务的指示要求，按照市委、市政府的统一部署，打响中心城区上海养老服务品牌。
1.2贯彻落实《上海市深化养老服务实施方案（2019—2022年）》，把嵌入式养老作为上海超大型城市的养老服务模式首选，进一步完善本市社会养老服务体系。
1.3指导各区组织实施养老服务工作，为街镇开展社区养老服务提供完整、可参照的样本。
1.4为社会服务机构和企业从事养老服务提供发展方向和工作引导，激发各类社会主体共同参与养老服务。
1.5为老年人及其家人描述社区养老服务功能及场景，方便市民寻找养老服务资源，引导养老服务的社会预期向好。
2内涵与外延
2.1基本内涵。社区嵌入式养老服务，是指在社区内围绕老年人生活照料、康复护理、精神慰藉等基本需求，嵌入相应的功能性设施、适配性服务和情感性支持，让处于深度老龄化的社区具备持续照料能力，让老年人在熟悉的环境中、在亲情的陪伴下原居安养。
2.2布局主体。社区嵌入式养老主要在本市中心城区和城镇化地区开展，由街道办事处、镇（乡）人民政府（以下简称“街镇”）在区人民政府的领导和民政部门的指导下结合辖区特点规划布局。
2.3服务圈。街镇可根据老年人口发展和分布密度等因素，在辖区内构建1个或按片区构建多个“15分钟服务圈”，实现养老服务设施可达、服务可及。
2.4服务供给。在每个“服务圈”内，重点依托1个社区养老综合体（社区综合为老服务中心或分中心）和若干个家门口服务站点，形成两个层级的服务供给。
2.5服务场景。“服务圈”中的老年人，在家中可获得生活照护以及助餐、助浴、助洁、助医、助急、助行等服务，在家门口服务站点中可获得基本的生活照料和互助式养老服务，在社区养老综合体中可获得更加专业、综合的养老服务支持。
3基本特性
3.1精准性。在全面排摸辖区内老年人多层次、多样化养老服务需求的基础上，聚焦失能、失智、高龄、独居等有刚性需求的老年人，为他们提供长期照护和社会支持服务。
3.2整合性。依托社区养老综合体和家门口的服务站点，强化行政、市场、社会、家庭的功能互补，有机整合各类面向老年人的服务资源，促进养老服务设施、项目、机构、组织、队伍、政策的高效利用。
3.3专业性。在政府的主导和引导下，积极培育并引进从事长期照护、康复护理、智慧养老、社区支持等各类服务机构，发挥他们各自的专业优势，为老年人提供高品质、高质量的服务。
3.4睦邻性。以打造社区共同体为目标，在社区发展中加强养老服务工作，强化社区睦邻互助和志愿服务精神，促进老年人融入社会与代际和谐，体现人文关怀和城市温度。
4服务功能
4.1功能分类
包括通用服务功能和个性服务功能：
──通用服务功能设置8大类24个服务项目，社区一般应当达到或力争达到要求；
──个性服务功能设置可根据本社区内老年人需求和资源情况，自主确定服务项目。
4.2通用服务功能设置
4.2.1专业照护类
──机构照护服务。由养老院、敬老院、福利院、养护院、颐养院等机构为老年人提供的集中居住和照料护理服务。
──短期托养服务。由长者照护之家等机构为老年人提供全托型、阶段性的照护服务。
──日间照护服务。由日间服务中心等机构为老年人提供日间的托养服务，鼓励开展早、晚托，接送等附加服务。
──居家照护服务。由社区养老服务机构为老年人提供的居家上门照料服务。
4.2.2助餐服务类
──堂吃服务。由社区长者食堂、老年助餐点等老年助餐服务场所以及开展老年助餐服务的单位食堂、公共餐饮企业，为老年人提供现场就餐的服务。
──送餐服务。通过政府购买服务、个人付费等方式，由社区长者食堂以及开展老年助餐服务的单位食堂、公共餐饮企业、移动餐车等，依托相关工作人员、志愿者或专业送餐人员，为老年人提供送餐到家服务。
4.2.3医养结合类
──社区卫生服务。由社区卫生服务中心按相关规范为老年人提供基本诊疗服务、家庭医生服务、家庭病床服务等基本医疗卫生服务。
──医养签约服务。由社区内医疗卫生机构与养老服务机构签约，按相关规范为养老服务机构内的老年人提供医疗卫生服务。
──护理站服务。由社区护理站为居家老年人提供基础护理和临床护理等服务。
4.2.4健康促进类
──健康管理服务。由社区卫生服务中心等医疗卫生机构，以及专业健康管理机构，为老年人提供生活方式和健康状况评估、中医体质辨识、体格检查、辅助检查和健康指导等服务。
──体养结合服务。依托社区养老服务机构、社区老年人健康促进中心等场所，为老年人提供健身辅导、身体机能训练、慢病运动干预等服务。
4.2.5智能服务类
──急救援助服务。依托智慧养老平台及呼叫中心、终端设备，为居家老年人提供24小时紧急呼叫救援服务。
──安全防护服务。依托智慧养老平台及物联网等技术设备，为养老服务机构和居家老年人提供电子围栏、烟雾报警、跌倒报警等安全技防服务。
──远程照护服务。依托智慧养老平台和相关智能设备，为居家照护、医疗诊断、健康管理等提供远距离看护及技术辅助服务。
4.2.6家庭支持类
──志愿关爱服务。通过“老伙伴计划”等项目，组织低龄健康老年志愿者为高龄、独居等老年人提供家庭援助服务。
──家庭成员增能服务。通过“老吾老计划”等项目，对失能失智老年人的家庭照料者开展照料技能培训服务。
──“喘息服务”。通过政府购买服务、个人付费等方式，组织专业人员，到老年人家中或将老年人接到养老服务机构进行短期照护，减轻老年人家庭成员的长期照护负担和精神压力。
──适老化改造服务。可通过市场化运作、政府资助等方式，为老年人家庭实施居室适老化改造。有条件的社区可开展楼道、小区适老环境改造服务。
──辅具推广服务。支持各类老年用品和辅助器具进机构、进社区、进家庭，可在养老服务场所中开辟专区，提供展示、体验、科普、租赁等服务。
──“时间银行”。鼓励和支持社会成员为有需求的老年人提供非专业性的养老服务，按照一定的规则将服务时间存入其“时间银行”个人账户以兑换服务。
4.2.7养老顾问类
──基础服务。依托街镇顾问点、居村顾问点、专业机构顾问点，为老年人提供养老服务资源介绍、老年人福利政策指导等现场政策咨询和资源供需对接服务。
──拓展服务。街镇养老顾问可制定养老服务清单，开发和推介适合不同老年人特点的“养老服务包”或养老服务项目手册，组建顾问团队定期或不定期到社区做巡回宣介。
4.2.8精神文化类
──精神慰藉服务。依托社区老年活动场所以及社区服务组织，为无子女、认知和情感障碍等需要关心的老年人提供文娱活动、心理疏导、社工支持等服务。
──养教结合服务。充分挖掘老年教育资源，为养老机构、长者照护之家、日间服务中心等机构中的老年人提供有益于身心健康的教育服务；扩大《银龄宝典》节目资源的普及度，让更多老年人获取居家养老护理知识和技能。
4.3个性服务功能设置
包括但不限于老年认知障碍社区干预服务、家庭生活服务、老年优待服务、法律咨询与维权服务、老年社会参与服务等。
5服务设施
5.1社区养老综合体
5.1.1社区综合为老服务中心（分中心）是嵌入式养老服务的枢纽和平台，街镇应发挥其在统筹为老服务资源、完善社区养老服务网络、促进服务与需求信息对接、提升养老服务综合管理水平中的作用，形成“一站式综合服务”、“一体化资源统筹”、“一网覆盖的信息管理”、“一门式的办事窗口”。
5.1.2街镇至少设置1个社区综合为老服务中心，建筑面积一般为1000平方米左右；区域面积较大的街镇或社区基本管理单元可设立分中心，建筑面积一般在500平方米以上。
5.1.3社区综合为老服务中心，或包含、或依托下列功能性养老服务设施开展养老服务：
──养老机构。按照市、区养老服务设施专项规划，落实建设任务。
──长者照护之家。中心城区和城镇化地区的每个街镇至少建设1家，有条件的街镇可增加布点，满足老年人就近托养需求，方便亲属照护和探视。
──日间照护机构。一般按照1.5—2万人口设置1处，在老年人集聚度较高的街镇，服务半径以1000米左右为宜。
──老年助餐服务场所。每个街镇一般需建设1—2个社区长者食堂，老年助餐服务供给能力一般达到辖区内年满65周岁老年人口的5%。
5.1.4街镇应当为社区综合为老服务中心（分中心）运营配备必要的管理及工作人员，提供必要的条件和财力支持。
5.1.5社区综合为老服务中心可依法登记为社会服务机构，实施法人统一管理；也可由第三方专业机构托管运营，根据具体情况，选择整体托管方式或针对内部功能性养老服务设施的部分托管方式。
5.1.6社区综合为老服务中心（分中心）的功能侧重但不限于：
──依托功能性养老服务设施，为辖区内老年人直接提供专业养老服务；
──依托中心调度资源的能力，为家门口服务站点提供支持性服务；
──依托中心的综合服务优势，引导和组织老年人及其家庭成员在中心获得更多的支持性服务。
5.2家门口服务站点
5.2.1家门口服务站点的载体包括社区老年活动室或居民区、小区内其他可利用的各类设施场所。
5.2.2每个居民区内至少建有1个标准化社区老年活动室，单体或临近组合的设施建筑面积不低于100平方米，在提供文娱活动的同时注重增加养老服务内容。
5.2.3鼓励社区利用闲置的物业资源，因地制宜、灵活设置多个家门口服务站点。
5.2.4街镇可批量委托第三方专业机构开展项目化运营，提高服务站点的集约化程度和服务水平。
5.2.5家门口服务站点的功能侧重但不限于：
──为老年人直接提供助餐等一般生活照料服务；
──接受社区综合为老服务中心（分中心）的辐射指导，开展健康指导、养老顾问、精神文化等服务；
──为居家老年人及其家庭直接提供邻里互助、社区关爱等支持类服务。
6服务机构和队伍
6.1服务机构
6.1.1各类专业服务机构是提升社区嵌入式养老服务水平的重要支撑。
6.1.2街镇可通过政府购买服务等方式，重点向下列机构购买服务：
──从事长期照护服务的居家********机构。
──从事专业运营功能性养老服务设施的机构。
──开展社区为老服务项目的各类服务机构。
6.1.3街镇应当大力培育公益性的社会服务机构从事养老服务，积极支持养老服务企业开展经营服务，增强养老服务的多样性。
6.1.4街镇对各种所有制形式、组织形式的养老服务机构应一视同仁、平等对待，防止排除、限制市场竞争等不规范行为。
6.2服务队伍
6.2.1数量充足、结构合理、能力相当的养老服务队伍，是提供高品质养老服务的中坚力量。
6.2.2街镇应当支持各类服务机构优化队伍结构，主要包括：
──从事养老服务的管理人员和一线护理员；
──从事医疗护理、康复、社会工作、心理咨询等专业技术人员；
──协助开展为老服务的志愿服务人员。
7智慧养老
7.1养老服务平台
7.1.1市、区养老服务平台是行业和市民获取养老服务信息的门户，街镇应加强平台功能的宣传推广。
7.1.2市、区养老服务平台为街镇开展养老服务工作提供数据统计、养老顾问、资金结算等信息化支撑，街镇应指导、督促服务机构并协助做好本辖区内养老服务数据的采集、更新等工作，确保养老服务信息的及时性、准确性。
7.1.3有条件的街镇可通过购买服务等方式，依托市、区养老服务平台，加强本街镇养老服务与管理的信息化建设，提高行政决策效率和公共服务水平。
7.2“互联网养老”应用
7.2.1街镇应支持推动“互联网养老”等企业，在社区开展智慧养老业务，促进新一代信息技术和智能产品在养老服务领域的深度应用。
7.2.2街镇可引导养老服务机构、老年人及家庭使用智能手环、智能床垫、智能门磁等检测感应报警设备，实时监测老年人环境、行动和健康等数据，对异常情况进行预警和干预。
7.3缩小老年人“数字鸿沟”
7.3.1在推广智慧养老应用的过程中，应充分考虑并尊重老年人的行为习惯，加强老年人使用新技术的技能指导。
7.3.2街道可广泛借助电话、网站、自助服务一体机、手机APP、微信等多渠道，推广易于老年人接受的方式，帮助他们方便、快捷地获取养老服务资讯和服务。
8服务创新
8.1推广综合照护模式
8.1.1深化发展“9073”养老服务格局，推动居家式、社区式、机构式以及家庭照料者支持服务的融合发展。
8.1.2支持辖区内有能力的养老机构向社区开放，公办养老机构要率先为老年人提供居家期上门、康复期护理、稳定期生活照料等养老服务。
8.1.3社区托养机构可将专业服务延伸到家庭，提升助浴、助洁等居家养老服务项目水平。长者照护之家应重点加强床位的周转率，为更多的居家老年人提供中短期托养服务。
8.1.4有条件的社区可发展家庭照护床位，提升居家照护能力，让老年人在家中享受连续、稳定、专业的养老服务。
8.2发展多层次养老服务
8.2.1按照统筹发展“底线民生”、“基本民生”、“质量民生”的要求，处理好政府、市场、社会、家庭的关系，推动养老服务从“有”到“优”，确保基本养老服务“应保尽保”，困难人员享受养老服务政策“应补尽补”。
8.2.2政府切实发挥“兜底”职能，为特殊困难老年人提供更为精准的帮扶，对高龄、无子女的老年人予以优先保障，对低保、低收入等经济困难的老年人给予适当补贴。
8.2.3坚持“人人尽责、人人享有”和“尽力而为、量力而行”，通过政府主导和社会参与相结合，发展适度普惠、更为均衡的基本养老服务，重点保障经老年照护统一需求评估具有照护等级等老年人的养老服务需求。
8.2.4着眼于满足老年人日益增长的个性化、多样化需求，发挥市场机制作用，引导服务消费升级，发展更高品质的养老服务。
8.2.5弘扬孝亲敬老的传统美德，注重发挥家庭养老的基础性作用，依托各类设施和机构，为家庭照顾者提供有助于提升其照顾能力的各类增能服务。
8.3推进“公建民营”方式
8.3.1推动政府投资兴建或租赁改造的养老服务设施交由社会服务机构或企业运营，主要用于提供养老基本公共服务。其中，新增设施原则上均采取“公建民营”的方式。
8.3.2政府建设方通过政府购买服务等方式，依照有关规定公开公平公正地遴选运营方，鼓励街镇对信誉好、服务优质的运营方，放宽招投标年限。
8.3.3政府建设方与运营方应按照平等自愿、公平诚实信用原则，在合同中约定双方各自的权利义务以及违约责任，合理确定服务价格，兼顾公建设施的公益性和运营方的持续性。
8.4加强设施资源综合利用
8.4.1优化社区养老服务设施建设模式，通过规划引导、存量改造等方式，推动各类涉老设施整合设置，最大化发挥设施功效。
8.4.2鼓励社区延长养老服务设施对外开放时间，在双休日、节假日或晚上等非运营时段，采用无偿、低偿等方式开展社区公益性服务，提高设施利用效率，服务更多的社区居民。
8.4.3以社区综合为老服务中心为平台，以功能性养老服务设施为支撑，以家门口服务站点为延伸，强化社区医养、康养、体养、养教等资源对接，打造社区“养老服务联合体”。
9政策推动
9.1加强闲置资源的区级统筹利用，支持街镇将政府和事业单位的空置房屋等存量资源免费交由社会力量合法经营。依照有关规定，社区提供养老服务的机构自有或其通过承租、无偿使用等方式取得并用于提供社区养老的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。承受房屋、土地用于提供社区养老的，免征契税；用于提供社区养老的房产、土地，免征不动产登记费、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费；用于提供社区养老的建设项目，免征城市基础设施配套费；确因地质条件等原因无法修建防空地下室的，免征防空地下室易地建设费。
9.2对符合条件的各类功能性养老服务设施给予一次性建设补助，各区人民政府应按相关要求落实建设配套资金，在购买生活照料、康复护理、机构运营、社会工作和人员培养等服务方面加大财力投入。
9.3推动落实国家关于社区养老服务业税费优惠政策，对提供社区养老取得的收入，免征增值税；在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额。
9.4推动落实本市养老服务机构执行公用事业等价格标准优惠政策。依照有关规定，养老服务机构用水、用电、用气实际使用量执行居民生活类价格标准计费。鼓励有关经营企业对养老服务机构使用宽带、固定电话以及在配套工程收费等方面给予优惠。
9.5鼓励基金会、社会捐赠等公益慈善资金兴办养老服务设施，发展养老服务事业。
10组织实施
10.1组织保证
街镇应当按照市委、市政府要求，在区民政局指导下，盘活资源，协调项目建设难点，创新服务模式。
10.2行政管理
10.2.1街镇应依托相关工作机构，增强养老服务管理职能，强化区域养老服务资源统筹管理。
10.2.2街镇应加强养老服务工作力量，可在社区工作中配备相应工作人员，或采用政府购买服务的方式，落实养老服务管理工作。
10.2.3街镇应落实长期护理保险、养老服务补贴、老年综合津贴等公共政策的具体组织实施工作。
10.2.4街镇应依照有关规定，做好社区养老服务的监督管理。
10.3项目管理
10.3.1鼓励街镇根据本辖区的需求和特点，围绕服务功能开发养老服务项目。
10.3.2街镇应健全养老服务项目化管理机制，细化各项目的适用对象条件、收费标准、服务要求、服务时间、服务承接方等基本要素。
10.4安全管理
10.4.1街镇应依法指导和督促社区养老服务机构建立健全消防、疾病预防控制、安全值守、设施设备检验、食品药品等安全管理制度。
10.4.2街镇依法履行养老服务安全管理的相应责任，完善安全管理机制，建立健全责任、权力、监管、任务等清单，做好安全管理工作。
10.5资金管理
街镇应依照相关要求，用好市、区各项补贴资金，鼓励将运营社区嵌入式养老所需资金纳入财政预算，包括必要的固定资产及耗材更新、日常运营、购买专业第三方机构服务等方面支出。
10.6标牌标识管理
社区嵌入式养老服务相关设施场所和机构应当在醒目处设置与其服务功能相一致的标牌，便于市民识别。对有市区统一标识的，应按照相关要求设置。