没有签订承包经营合同的自留地权属纠纷可否作为农村土地承包经营纠纷案件处理？
编辑：吉红 来源：三亚市中级人民法院 点击进入：法律咨询热线
【裁判要旨】
自留地系农民集体所有的用于农业的土地，依照《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定，应当实行承包经营制度。由此，因自留地使用权产生的纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，应当按照《农村土地承包法》第五十一条的规定，在当事人协商、调解不成后，由农村土地承包仲裁机构裁决或人民法院作出裁判，政府对此类案件无权作出行政处理决定。鉴于我国农村土地管理的现状，有否签订书面土地承包合同不是认定自留地权属纠纷可否作为农村土地承包经营纠纷案件处理的唯一依据。
【索引词】
土地行政复议；自留地使用权；农村土地承包经营纠纷；土地权属争议；受理范围。
【案情】
原告：刘瑞宏。
原告：林丽。
被告：三亚市人民政府。
第三人：黎杨秀（又名黎扬秀）、黎玉桃（又名黎玉姚）、黎绍璜（又名黎绍黄）。
三亚市中级人民法院一审认定：本案争议地位于三亚市凤凰镇羊栏村委会一组，原为村民黎土茂的自留地。黎土茂夫妇及三女儿黎玉花相继过世后，其女黎杨秀、黎玉桃、侄子黎绍璜及外孙刘瑞宏对黎土茂前述自留地使用权产生争议。2008年9月，凤凰镇政府作出凤凰府[2008]117号《关于黎绍璜与刘瑞宏土地纠纷的处理决定》（以下简称117号《处理决定》），确认争议的土地使用权归属刘瑞宏。黎绍璜、黎杨秀及黎玉桃不服，向三亚市政府申请复议。复议期间，凤凰镇政府未按三亚市政府通知在规定期限内提交书面答复和处理依据。2008年12月，三亚市政府作出三府复决字[2008]24号《行政复议决定书》（以下简称24号《行政复议决定书》），认为：黎绍璜、黎杨秀、黎玉桃与刘瑞宏的土地权属争议属农村土地承包经营纠纷，镇政府对此类纠纷无权作出处理决定，遂依照《农村土地承包法》第二、三、五、十一条、《行政复议法》第二十八条第（三）、（四）项以及《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项的规定，撤销了凤凰镇政府的处理决定。刘瑞宏、林丽夫妇不服，以该村委会从未与村民签订土地承包合同，争议土地不是承包地为由，向法院提起本案诉讼。
海南省高级人民法院二审确认了一审查明的事实。
原告刘瑞宏、林丽共同诉称，争议的土地原是我外祖父黎土茂的使用地，黎土茂和二妻蔡氏去世后，羊栏村委会一组把该自留地划分给我母亲黎玉花耕作。2001年母亲去世后一直由我耕作至今，黎绍璜自始至终没有管理、耕作过该土地。黎绍璜称黎土茂去世后，其妻及三个女儿都曾说过将该地留给他使用，没有事实与法律依据。对于自留地，农民只有使用权，没有所有权，继承人不能继承。只有羊栏村委会一组才有权将该地交给谁耕作。我们与黎绍璜的土地纠纷属于土地权属争议，凤凰镇政府作出处理决定，并没有违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。三亚市政府复议决定把自留地等同承包地，撤销凤凰镇政府作出的ll7号《处理决定》，属于混淆概念，适用法律错误。另，三亚市政府在行政复议期间未依法通知我答复，复议程序违法。因此，请求法院依法撤销三亚市政府24号《行政复议决定书》，维持凤凰镇政府117号《处理决定》。
被告三亚市政府辩称，首先，本案争议土地系自留地，根据我国《农村土地承包法》、《物权法》等法律的相关规定，应属于用于农业的农村土地，依法应当实行承包经营制度。三亚各村镇未与承包人签署《承包合同》是法律规定的应然性与现实的实然性不接轨的现实问题，只能说明现实中农民集体组织执法操作不规范，不能成为刘瑞宏主张“自留地不属于农村土地承包法规制范畴”的根据。依据《农村土地承包法》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，农村土地承包经营纠纷最终的处理方式只有仲裁或起诉，乡、镇人民政府无权直接作出处理决定。其次，农村土地承包经营权不能继承，即使刘瑞宏的母亲已经依法取得争议土地承包经营权，刘瑞宏也不能在其死亡之后必然地取得争议土地的承包经营权。再次，凤凰镇政府在行政复议过程中未在法定期限内作出书面答复及提交处理依据，应视为其处理决定没有依据，三亚市政府依法有权予以撤销。综上，三亚市政府所作24号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院依法判决维持。
第三人黎杨秀、黎玉桃共同述称，本案争议土地是我父亲黎土茂生前分得的自留地，父亲去世后其使用权应归我俩，三亚市政府作出的24号《行政复议决定书》正确，应予维持。
第三人黎绍璜述称，本案争议土地是我伯父黎土茂生前使用的自留地，伯父去世后，其使用权应归属女儿黎杨秀和黎玉桃，本人对该地不主张权利。
【审判】
三亚市中级人民法院一审认为，本案争议土地原为黎土茂自留地，根据《土地管理法》第八条和《物权法》第一百二十四条的规定，自留地系农民集体所有的用于农业的土地，依法应当实行承包经营制度。刘瑞宏夫妇没有充分依据证明黎土茂和二妻蔡氏去世后，羊栏村委会一组已将争议土地划分给其母黎玉花作自留地，故其夫妇与第三人黎杨秀等人之间的土地纠纷实质为黎土茂近亲属对其遗留的自留地产生的农村土地承包经营权争议案件。凤凰镇政府直接将争议土地使用权确定给刘瑞宏显然违反了国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条关于农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上人民政府和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围的规定，三亚市政府24号《行政复议决定书》以此为由认定凤凰镇政府超越职权正确。其次，凤凰镇政府在复议程序中未提交书面答复和处理依据，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定，应视为该具体行政行为没有证据、依据。三亚市政府24号《行政复议决定书》依据前述两项理由撤销凤凰镇政府117号《处理决定》于法有据，依法应当予以支持。三亚市政府复议程序上虽然存在一些瑕疵，但没有影响其复议结果的正确性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持三亚市政府24号《行政复议决定书》。
一审宣判后，刘瑞宏、林丽不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院经审理认为，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。国土资源部《土地争议调查办法》第十四条规定，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。本案的争议是自留地使用权纠纷，实质是遗留的自留地使用权引发的农村土地承包经营纠纷，属民事案件，凤凰镇政府对此类案件无权作出行政处理决定。凤凰镇政府在规定期限内未提交书面答复和处理依据，根据《行政复议法》第二十八条第（四）项的规定，应视作其117号《处理决定》没有证据和依据。三亚市政府的复议程序虽然存在瑕疵，但在实体上不影响三亚市政府撤销凤凰镇政府处理决定的正确性。综上，海南省高级人民法院二审维持了一审判决。
【评析】
一、背景情况介绍
以往，由于民法体系不完整，我国在处理农村土地纠纷的实践中，一直偏重于行政处理。2003年，《农村土地承包法》正式把农村土地承包经营制度以特别法的形式规定下来，对农村土地承包经营纠纷的处理程序作出了专门规定，使得处理农村土地承包经营纠纷有了一套独立的法定程序。但由于我国的土地使用现状复杂，许多地区农村土地管理工作不规范，村集体没有与承包户签订承包合同或政府没有向承包方颁发土地承包经营权证的现象普遍存在，而我国的相关法律、法规及司法解释对涉及此类情况的农村土地纠纷，能否作为农村土地承包经营纠纷案件处理的问题尚无明确的规定，因此各地区、各部门在处理此类农村土地纠纷时，基于对法律、法规认识理解的不同，经常会出现对同类纠纷案件定性不同，处理结果不一致的情况。处理实践的不统一，不仅导致此类案件处理周期过长，行政、司法资源浪费，还给当事人造成极大的诉累和经济损失，容易引发群体性闹访或治安事件，严重影响行政处理和司法审判的权威性。
二、确立裁判要旨的理由
本案的焦点问题是没有签订承包经营合同的自留地权属纠纷可否作为农村土地承包经营纠纷案件处理？对该问题存在两种不同意见：
一种意见认为，黎土茂及土地争议双方既没有与村集体签订争议土地的承包经营合同，也没有办理相应的农村土地承包经营权证，在法律上尚未取得争议土地的使用权。故黎绍璜、黎杨秀、黎玉桃与刘瑞宏之间的纠纷不属于农村土地承包经营纠纷，而是土地权属争议案件，应当依照《土地管理法》第十六条的规定，由政府有关部门处理，不属于人民法院受理范围。
另一种意见认为，土地争议双方虽均未与村集体签订土地承包经营合同，但黎土茂及其亲属长期耕作的事实可以证明村集体事实已将土地承包给村民，故争议双方的土地纠纷属于土地承包经营纠纷，应按《农村土地承包法》第五十一条的规定，在当事人协商或调解不成后，通过仲裁或民事诉讼的途径予以解决。政府对此类案件依法无权作出行政处理决定。
本案一、二审判决采纳了第二种意见。具体理由如下：
（一）自留地使用权纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，凤凰镇政府对此类案件依法无权作出行政处理决定。本案中，争议土地原为村集体划分给黎土茂的自留地是不争的事实。根据《土地管理法》第八条规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《物权法》第一百二十四条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”国家税务总局1999年6月也作出了《关于“自留地”征收农业税问题的批复》。由此可见，自留地系农民集体所有的用于农业的农村土地，依法应实行承包经营制度。刘瑞宏夫妇主张羊栏村委会一组已将争议土地划分给其母黎玉花作自留地，没有充分依据证明。因此，该夫妇与第三人黎杨秀等人之间的土地纠纷实质为黎土茂近亲属对其遗留的自留地产生的农村土地承包经营权争议案件。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。国土资源部颁布的《土地争议调查办法》第十四条规定，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。本案中凤凰镇政府直接将争议土地使用权确定给刘瑞宏显然已违反了前述规定，市政府24号《行政复议决定书》据此认定凤凰镇政府超越职权正确。
（二）没有签订书面承包合同的自留地权属纠纷亦可以认定为农村土地承包经营纠纷案件。理由有二：
1.书面合同不是认定土地承包经营关系成立与否的唯一依据。虽然《农村土地承包法》第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面合同。第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。 第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。但对于合同的形式，《合同法》第十条规定“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。”最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第三十五条规定“本规定所称的农业承包合同，包括书面合同、口头合同、任务下达书，以及其他能够证明承包经营法律关系的事实和文件。”从这些规定可以看出，如果没有书面合同，有其他能够证明承包经营法律关系存在的证据材料，也可以作为认定承包合同成立的依据。如村集体将土地交给村民长期耕作的事实可以证明村集体事实已将土地承包给村民。
2.处理农村土地纠纷除了要依据法律、法规，还应从实际出发，尊重历史，面对现实，灵活、谨慎地化解矛盾纠纷。众所周知，农村土地问题是一个政策性强、敏感性大的问题，我国的土地现状复杂，许多地区农村土地发包工作不规范，如果机械地单凭承包合同或农村土地承包经营权证认定村集体与村民之间是否存在承包关系，不符合客观实际，容易与现实脱节。最高人民法院在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》回答记者有关问题时也指出：《解释》之所以未将取得土地承包经营权证等证书作为确定土地承包经营权权利属性的依据，主要是因为“从调研情况看，确权发证工作在个别地方还有待加强”。因此，我们处理农村土地纠纷时不能过于教条主义，应当从有利于农业生产，有利于社会稳定发展的要求考虑，妥善解决当事人之间的土地争议。
（三）相对于行政处理，诉讼更加客观、中立和公正，也更有利于保护当事人的合法权益。与其他土地纠纷的解决机制相比，诉讼是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的一种方式。其优越性主要表现在：首先，其有规范的程序设置，可保障双方当事人平等对抗，充分行使自己的权利，从而实现保护合法的土地权益的实体目的。其次，法官代表国家行使审判权，统一适用国家法律，避免了部门利益的影响，有利于维护法律秩序。最后，诉讼最具权威性。现代法治社会，司法应为解决争议的最终方式，即使某一土地争议经过了行政处理和行政复议，若当事人不服，仍可向法院提起行政诉讼，诉讼结果就是解决该土地争议的最终结果。当然，如果当事人选择仲裁的方式解决土地承包经营纠纷，也有简便快捷的好处。因为农村土地承包纠纷仲裁人员多为农村土地承包管理工作人员，他们既系统掌握了农村土地承包管理工作的法律、法规和政策，又熟悉辖区内农村土地承包的实际情况，作出的裁定一般比较客观可行，易于被当事人接受。正因为如此，近几年农村土地承包纠纷仲裁工作在各地普遍开展起来。
三、运用裁判要旨应当注意的问题
我国的农村土地状况复杂，权属管理长期不规范，滋生的土地权属争议与农村土地承包经营纠纷形式复杂多样，容易混同。因此，实践中对农村土地纠纷的处理，应当从妥善处理农村土地纠纷，及时化解群众矛盾的基本原则出发，具体情况具体分析，不宜教条化地将《物权法》和《农村土地承包法》所称的应当实行土地承包经营制度的“农村土地”的使用权纠纷一概定性为农村土地承包经营纠纷，认定政府无权处理。如：对林地使用权纠纷应当根据我国的林地管理现状及国家的土地、林业政策要求分两种情况进行认定和处理：第一种情况是对于林地使用权已承包到农户，当事人通常持有林地承包合同或林权证，因转包、出租、转让、入股、抵押、出资、合作等林地经营权流转、继承以及侵犯承包经营权产生的林地使用权或林木所有权纠纷，应认定为林地承包经营权纠纷，按照《农村土地承包法》第五十一条规定的程序处理；第二种情况是对于林地使用权在明晰产权、承包到户以前发生的权属争议，应视为土地权属争议，由政府依法处理。这样处理既符合《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》关于“对于改革过程中的林地、林木权属争议，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体”的规定要求，又有利于纠纷的妥善解决。