随着汽车的降价，私家车逐渐进入千家万户。但随着私家车的普及，住宅小区的停车位问题也成了困扰车主的一个大难题。2007年10月1日生效施行的《物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。 建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”但由于物权法没明确界定车位、车库的权利性质，也没有明确规定其产权的归属，而是委由双方当事人自行约定，因此给开发商和购房者都留下了一定的权利遐想空间，开发商与购房者为此而聚讼纷纭。2004年4月12日，南京鼓楼区法院就南京星汉置业有限公司与星汉城市花园小区业主委员会的地下车库权属争议案件作出的一审判决，更是成为法律界人士探讨住宅小区地下车库权属问题一再援引的经典案例。①
住宅小区的地下车库到底属于小区业主共有，还是属于房地产开发公司？本文拟就这个具有普遍性的问题作一番学理上的探讨。在论述地下车库的权利归属之前，有必要先对地下车库的建设依据作具体的阐述，因为不同建设依据的地下车库直接决定了其不同的权利归属。

第一、关于地下车库的建设依据。
地下车库作为辅助建筑物业使用的配套设施，其建设的依据按照现行法律的规定可以分为以下两种基本类型：开发商配套建设的地下车库和利用人防工程改造的地下车库。
1、 开发商配套建设的地下车库。

开发商配套建设的地下车库，根据配建的车库是否列入城市规划设计可分为开发商必须建设的规划内配套设施和开发商可以自行决定是否建设的规划外配套设施。
建设部颁布的、在全国范围内适用的《城市居住区规划设计规范》（2002版）第8条第8.0.6 项规定：居住区内必须配套设置居民汽车（含通勤车）停车场、停车库，并应符合下列规定：
8.0.6.1 居民汽车停车率不应小于10%;
8.0.6.2 居民区内地面停车率（居住区内居民汽车的停车位数量与居住户数的比率）不宜超过10％；
8.0.6.3 居民停车场、库的布置应留有必要的发展余地。
对于开发商配套建设的停车库应当达到的具体指标，国内各大城市因地制宜作出了符合当地实际情况的规定。如，《福州市城市停车场建设管理规定》第五条规定：“ 新区开发、旧区改建、道路建设、新建大中型建筑、公共建筑和商业街（区），必须按照城市规划要求配建停车场，停车场配建的面积不得低于国家规定的标准。”《长沙市建筑工程配建停车场（库）规划设置规则》第五条规定：“建筑面积大于500平方米（含500平方米）的建筑物，应按本规定的有关要求设置停车设施；建筑面积小于500平方米的建筑物，可不单独配建停车设施。”其后附件“长沙市各类建筑工程配建停车位指标”对各类建筑工程应当配套建设的停车位作出了详细的规定。《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》第二条第（六）项规定：在三环路以外的（包括旧区改造和零星加建的住宅）地区，按每千户500个车位标准设置；在三环路以内、二环路以外地区，按每千户300个车位标准设置；二环路以内旧城及危旧房改造区、历史文化保护区等特殊地区车位标准应另行研究。中高档商品住宅按每户1个车位标准设置，高档公寓和别墅按每户1.3个车位标准设置。”由于国家将停车场所的配建列入城市规划范围，所以，开发商在开发住宅小区等建筑时不得不依据经审批的规划方案施工并配建一定数量的地下车库以满足业主的泊车需要。

但同时，开发商作为市场经济主体，经济利益最大化乃其所追求之目标，所以，开发商不可能愿意将更多的资金投入到地下车库的建设。因为根据《房产测量规范》第3.2的规定，层高在2.2米以上的地下室应按其****水平投影面积计算全部面积。而根据开发商与土地出让部门签订的土地出让协议，每宗土地的建筑容积率是事先由城市规划部门确定的，即每宗土地上的建筑面积（包括计算面积的地下建筑工程和地上建筑工程）与建筑用地面积的比率是不变的，所以，如果开发商若增加建设规划外的地下车库势必导致其地上建筑面积的减少，这开发商定然不乐意，因为销售高价位的房屋才是开发商的兴奋点之所在。但随着私家车队伍的不断壮大，城市管理者不得不另谋良策以解决住宅小区居民泊车难题。据新闻报道，重庆市政府为了鼓励开发商多开发地下停车场 ，决定将“地下建筑面积不再纳入建筑物容积率计算”，以增加开发商建设地下车库的积极性。由此可见，规划外配套的地下车库不属于法律强制要求必须建设的建筑，所以，开发商是否投入资金进行建设，完全取决于开发商自己，政府也无权横加干预。

2、利用人防工程改造的地下车库。

《人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”由于在和平时代人防工程的战争防御功能并未得到多大程度的发挥，但鉴于建设人防工程需要投入大量的资金，为了兼顾投资者的利益，《人民防空法》第五条第二款规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”第二十六条规定：“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。”据此，原本规划设计作为防空的地下室经合法审批后被改造成地下车库，以解决住宅小区的停车难题。

第二、地下车库的权利归属。

由于不同建设依据的地下车库，建设要求、投资资金来源、是否列入公用建筑面积参与公摊、是否计入商品房住宅价格等都有明显的区别，这也直接决定了地下车库的权利归属。

1、在讨论地下车库的权利归属之前，非常有必要对与地下车库权利归属休戚相关的地下空间权进行一个简要的阐述，并从空间权的角度对地下车库的权利归属问题进行诠释。
笔者认为，地下车库系建造在建设用地地表以下空间的建筑物，其本质上属于对城市地下空间的利用，在一般情况下，应当遵循“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，确保投资者的合法权益不受侵害。《城市地下空间开发利用管理规定》第二条的规定：“编制城市地下空间规划，对城市规划区范围内的地下空间进行开发利用，必须遵守本规定。”而该法第二十五条明确规定：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。”根据该法律的规定，在一般情况下，开发商对于其所投资建设的地下工程包括地下车库拥有合法的权利，可以自由处分。但具体而言，地下车库的权利归属于开发商还是全体业主共有，还应视地下车库的建筑面积是否列入公用建筑面积或建设成本是否列入商品房住宅价格而定。

2、关于开发商配套建设的地下车库的权利归属。

2.1 根据建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条的规定，“凡已作为独立使用空间销售或出租的地下室、车棚等，不应计入公用建筑面积部分。作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积。”反过来说，在开发商未将地下车库计入公用建筑面积，也未将建设车库的工程费用计入商品房价格的情况下，开发商当然有权根据“谁投资、谁所有”的城市地下空间利用规则，对地下车库享有所有权，从而有权对地下车库以独立使用空间进行销售。

2.2 另一方面，如果开发商将地下车库计入公用建筑面积，或将建设车库的工程费用计入商品房住宅价格的情况下，则开发商无权再对地下车库进行处分，该车库的权利应当归属于小区的全体业主共有。我们知道，业主在购买商品房的时候必将随付分摊的有两个部分的内容，一部分是开发商受让使用的国有土地使用权面积，另一部分是以建筑实物形式存在的共有建筑面积。业主分摊的国有土地使用权面积由国土资产管理部门颁发《国有土地使用权证》予以确认，分摊的共有建筑面积在房产管理部门颁布的房屋所有权证上注明。而根据市场交易惯例，开发商出售的房屋的价格不仅包含了房屋套内使用面积的价格，也包含了购房者应分摊的国有土地使用权，同时还包含了应分摊的共有建筑面积。因此，在开发商将其建设的房屋出售给业主后，随房屋一同出售并发生权属转移的也应当包括依附在该房屋上的公摊部分，即该出售房屋上应当负担的国有国有土地使用权面积和共有建筑面积。因此，在开发商将地下车库计入共有建筑面积，或将建设车库的工程费用计入商品房住宅价格的情况下，则开发商无权再对作为共有建筑面积而随房屋一起发生权属转移的地下车库进行处分，否则即属于重复出售，属于对业主权利的不当侵犯。

但也又不少人认为，在地下车库属于规划配建范围内的情况下，不论该地下车库的建设面积或费用是否列入公摊，该车库的权利都应当归属于小区的全体业主。其理由是，规划范围内配建的车库属于小区的配套设施，在法律上应视为属于小区住宅建筑的附属物，根据“附属物随财产所有权的转移而转移”原则，在开发商销售房屋给业主后，作为附属物的地下车库也当然随之转移给全体业主所有。本文认为，这种观点违背了城市地下空间开发遵循的“谁投资、谁所有”的基本原则，而且缺乏法律依据，也与法律实务操作差之甚远。如，上海市房屋土地资源管理局颁布的《关于商品房项目附属地下车库(位)租售问题的暂行规定》第一条规定：“商品房项目附属地下车库(位)仅供该商品房小区内的房地产权利人购买，或者房地产权利人和承租人租用。”第五条规定：“地下车库(位)与主楼一并申请预售的，经审核符合预售条件的，应在核发的预售许可证备注栏内注记地下车库的批准预售面积。地下车库(位)单独申请预售的，则可单独核发预售许可证，并在预售许可证的‘项目类型’栏内注明‘地下车库’。”由此可见，在上海市，开发商配建的地下车库仍然可以由开发商依法对外销售。虽然有地方法规规定规划范围内配套建设的公共停车场所权利归属于全体业主，但从成本核算的角度进行分析，确认其权利的归属仍然离不开前文陈述的判断规则，即地下车库的权利归属于开发商还是全体业主共有，仍应视地下车库的建筑面积是否列入公用建筑面积或建设成本是否列入商品房住宅价格而定。

《福州市物业管理若干规定》第二十二条规定：物业管理区域内的下列设施归属全体业主所有：
(一)物业管理用房；
(二)垃圾集散间、厕所；
(三)按照规划配建的公共绿地、道路、围墙以及其他公共用地使用权；
(四)住宅的物业管理区域按照规划配建的公共停车场所；
(五)建设单位以书面形式在出售物业时承诺归全体业主所有的其他设施。
根据该法律规定，住宅小区物业管理区域内按照规划配建的公共停车场所（当然包括用于公用停车之用的地下车库）属于全体业主共有，开发商在出售房屋后应当将该设施移交全体由全体业主并由业主委员会代为行使占有、使用、收益和处分的权利。该规定似乎不考虑该配建的停车场所是否列入公摊建筑范围或是否将其建设成本分摊进入房屋销售价格，但其实不然。因为，开发商在依据地方政府有关规划标准建设配套设施时，如果当地政府明确规定该建设的配套设施属于全体业主共有，那么，根据建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第八条的规定，开发商在施工设计及销售房屋时自然会将用于公共停车之用的地下车库计入公用建筑面积，进而将该车库的建设费用转而由业主实际承担，其背后凸显出的仍然是“谁投资、谁所有、谁受益”的基本经济原理。

2.3 实务中一个的法律问题。

依据前述论述，在开发商将地下车库的面积列入公用建筑的情况下，因双方在购房合同中已对公用部位和共有建筑作出明确的约定，因此也可以直接而无争议地确认其权利归属于全体业主所有。但是，在双方并未在购房合同中约定地下车库属于共有建筑的情况下（开发商确实也没有将其列入共有建筑），购房者如何证明商品房价格中已经包含了建设地下车库的费用进而对该车库提出权利主张，将会面临一个带有实务性的法律问题。例如，业主主张开发商虽然没有将地下车库列入共有建筑转由业主分摊，但事实上已经将建设地下车库的费用以其他方式摊入房屋的销售价格中，而开发商则矢口否认。那么在此情况下，举证责任在哪一方呢？如果说根据“谁主张，谁举证”的原则，则举证责任当然在业主一方，但业主可能永远也无法从开发商手里取到相关的财务凭证以证明其主张。那么，是否可以适用举证责任倒置的原则，由开发商来举证证明其所销售的房屋价格中不包含建设地下车库的费用？本文认为，虽然根据《价格法》的规定开发商有权自主决定房屋的销售价格（经济适用房除外）而不受任何部门的直接干预（但政府通过税收、贷款利率等手段进行间接调控），也无须向相关行政部门申报房屋销售的价格构成（如，是否包含了建设地下车库的建设费用等）。但是，在诉讼过程法官仍然有权根据原、被告双方法律行为的性质以及双方的举证能力等因素合理分配举证责任，确定某一待证事实的举证义务人。由于开发商手中确实持有相关的财务凭证且该财务凭证可以完整地反映出开发商销售的房屋的价格构成，因此，如果开发商在诉讼过程中拒不提交的话，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第75条：“有证据证明持有证据的一方当事人无正当理由拒不提供的，如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人的，推定该内容成立”的规定，法院可根据该规定直接认定开发商销售的房屋价格中已经包含了地下车库的建设费用，从而作出对业主有利的认定。

2、 关于利用人防工程改造的地下车库的权利归属。

《人民防空法》第五条第二款规定：“……人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，因此，确认谁是人防工程的投资者是解决利用人防工程改建的地下车库的权利归属的一个重要前提条件。
2003年8月，海淀区人防办把华清嘉园甲15号楼业主地下两层租给华润置地(北京)物业管理公司，每年收取2万元租金，直到2013年。业主对此表示不满并以所有权人的名义将海淀区人防办告上法庭。在案件审理过程中，北京市人民防空办公室2004年11月19日出具一份《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》（以下简称《回复》）强调：开发商将房屋卖出后，随着房屋产权的转移，实际上它就不再是投资主体，投资者也就随之变成了购买房屋的人。因为修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中而随房屋卖出。开发商一旦卖出其开发的房屋，也就不再是修建防空地下室的投资主体的主体地位。但同时《回复》也明确指出人防是国家重要的战略设施，且具有特殊属性，其产权的归属需要依据国家宪法和相关法律由国家立法予以确定。从该《回复》的内容来看，北京市人防办的《回复》实际上已经否定了开发商作为人防工程投资者的身份。但法院经审理后认为，“即使修建该地下室的成本确认为各业主所分担，但其在出资时缺乏主观能动性，也并非法律意义上的投资行为。”据此，一审法院驳回业主的诉讼请求。
那么，法院认定业主不是人防工程的“真正投资者”是否有法律依据呢？本文认为，法院的认定缺乏法律依据。

首先，开发商在建设住宅小区时依据《人民防空法》的规定配套建设人防工程，该建设费用是由开发商支付的，相信在这一点上大家都没有异议。但事实上，修建人防工程的费用随后便已摊入出卖的房屋的价格之中，该费用也最终为各业主所分担，所以，业主购买商品房的价格中已经包含了修建人防工程的价款，所以，开发商一旦出售了其所开发的房屋，确实因此而丧失了真正投资者的身份。如果说开发尚在出售房屋后，仍然有权以投资者的身份对人防工程享有使用权和收益权，则明显与《人民防空法》第五条第二款：“……人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定相违背。

其次，根据建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条及《房产测量规范》附录B的规定，作为人防工程的地下室并未计入公用面积。因此，如果仅仅从地下室是否列入共有建筑面积的角度进行审查的话，则业主因作为人防工程的地下室并未计算进入共有建筑面积而没有由各业主分摊，因而业主也难以证明其对该地下室享有权利。但是，从财务成本核算进行分析，如果人防工程建设费用确实已经由各业主分担，而业主却对此不享有任何权利，这显然有违民法所倡导的诚信、公平原则。本文认为，从法律上讲，《人民防空法》中的投资与出资是同一个概念，其核心内容是行为人是否依法履行了货币、实物或其他可以折价出资的财产的交付义务。至于行为人对出资行为是否具有主观能动性，则在所不问，因为是否具有主观能动性在事实上均不能改变投资者履行了交付货币或其他财产而成为出资人的事实。因此，本文认为，法官对投资的定义虽然具有经济学上的合理性，但是，该定义并没有充分的法律依据。
综前述，本文认为，在人防工程费用确实摊入房屋销售价格的情况下，人防工程的权利应当归属于小区的全体业主，虽然根据现有法律，目前尚难直接确认人防工程的产权归全体业主共有，但根据法律规定，全体业主至少有权对利用人防工程改建的地下车库享有使用、管理和收益的权利。但若在人防工程的开发利用过程中，开发商也投资入了资金或人力，则因人防工程开发利用而带来的收益，应当由开发商与业主按照公平、合理的原则进行分配。

注释：
①位于南京水佐岗的星汉花园小区共有59个地下车库，开发商以至少8万元的单价卖掉了其中37个，其余的被物管以每月250元的租金租了出去。为此，业主委员会曾代表广大业主，多次要求开发商将车库归还给业主，但开发商坚决反对。业主委员会无奈之下，将开发商告上法庭。法院经开庭审理后作出一审判决：开发商将地下停车库移交给业主委员会管理，全体业主享有地下停车库的权益。
② http://chongqing.mofcom.gov.cn/aarticle/sjshangwudt/200509/20050900348166.html.
③at http://hzrb.hangzhou.com.cn/20050801/ca913343.htm.